當前，包括資源稅、環境稅等在內的六大稅制改革被提上了議事日程，中國稅制改革步入關鍵期。

作為我國改革開放以來首個重大的資源類產品改革，成品油稅費改革自2009年實施以來，無論從政策功能的實現，還是從各方利益群體的再平衡，都取得了多重成效和經驗。它所創造的價稅費綜合聯動模式，對下一步環境稅、資源稅、房地產稅進行價稅費改革提供了鏡鑒。

十八大之后，進一步深化改革已成社會共識，正因為此，《財經國家周刊》聯合新華社其他業務部門共同組成調研小組，對成品油稅費改革這一改革樣本進行了一次全方位的調查與解剖。

任何改革都是利益格局的重構，成品油稅費改革從醞釀到實施，前后歷經十多年，改革涉及中央與地方、各地方政府、中央多個部委、政府與企業、政府與個人之間的多元利益平衡，同時也涉及每一個消費者的利益。這一改革從醞釀到形成決策共識，從部委統籌協調到配套實施機制，對下一步的稅制改革推進無疑具有重要的示范與樣本意義。

朱镕基總理“治亂”

中國的稅燃油費改革發端于1998年，改革最初圈定的突破口，便是將與公路使用行為有關的政府收費改為收稅。當時的基本思路，是以開征燃油稅的辦法，替代交通維護和建設系列的公路養路費、公路客貨運附加費、公路運輸管理費、航道養護費、水路運輸管理費、水運客貨運附加費以及地方用于公路、水路、城市道路維護和建設方面的部分收費。這一與公路使用行為有關的稅費改革，也一度被稱作“燃油稅費改革”。

到1998年底，全國性及中央部門行政事業收費共300多項，地方收費，最多的省有470多項，最少的省也有50多項。

當時中國公路領域收費項目繁多，實為各級政府的非規范性收入，其最大的一項費用就是養路費。而公路建設和管理資金就是依賴收費、罰款、貸款等方式籌集，弱化了公路建設的公益性。

1998年，時任國務院總理朱镕基在當選后的第一次記者見面會上，曾把當時的政府收入格局概括為“費大于稅”，形容當時各級政府“亂收費”造成了百姓“不堪重負、民怨沸騰”。在這樣的背景下，從公路稅費改革切下改革的第一刀，成為朱镕基總理當時的選擇。

中國社會科學院財經戰略研究院院長高培勇在接受《財經國家周刊》記者采訪時回憶說，正是由于當時的公路收費，多系政府部門自立規章的產物，并作為自收自支的財源，直接裝入其“小金庫”。在那樣一種情形下，收費常與“亂”字相連。

1998年1月1日，《中華人民共和國公路法》正式實施。該法案第四章第三十六條規定，“公路養路費用采取征收燃油附加費的辦法。”1999年10月31日，第九屆全國人民代表大會常務委員會第十二次會議，將這一條修改為“國家采用依法征稅的辦法籌集公路養護資金，具體實施辦法和步驟由國務院規定。依法征稅籌集的公路養護資金，必須專項用于公路的養護和改建。”

“這等于從法律上為燃油稅的開征創造了條件。”中央財經大學稅務研究院副院長劉桓教授回憶說。當年，劉桓曾親自參與了燃油稅開征方案的調研和設計制定。

萬事俱備，燃油稅當年的開征似乎已成定局。然而，就在人們期待中央政府的“臨門一腳”時，意外發生了。

差一票，等十年

最終，燃油稅費改革方案在提交人大常委會審議時，以一票之差沒能通過。

事后，時任新華社香港分社社長的人大常委姜恩柱，見到當時的財政部長項懷誠連聲道歉：“老弟，真是對不起了！平時我也不請假，正好那天就請假了。我要在，肯定會投你的贊成票。”

花絮背后，其實是諸多利益的糾纏。

如何妥善解決公交、農、漁等行業的特殊性問題，便是其中之一。比如農民從事農業生產時，也要用這些燃油來抽水澆灌，農業機械耕作、糧食加工等等，由于這些油并沒有在國道、省道、縣鄉道上運輸，此前并沒有征收養路費。而如果全國統一費改稅，農業使用燃油，在購買時必定要交這部分稅收，這就增加了農民負擔。如何對其進行補貼？需要周密的方案設計。

燃油稅該替代哪些地方收費項目？改革方案設計過程中，方案制定者曾一度提出，要以海南經驗為基礎，將養路費、過路費、過橋費、運輸管理費等諸多交通費用全部納入其中。

然而，這一方案遇到的阻力是驚人的。一方面，這意味著有大量的交通收費將轉換成稅收，并進入國庫，而此前，這些收費主要由交通部門來征收和使用；另一方面，這意味著大量收取養路費、過路過橋費人員的身份轉換問題。

據國稅總局一位負責人回憶，國稅總局當年也曾同意接收這批收費人員，根據人事部門的統計約12萬人。然而，當準備接收的時候，這個數字一下子變成了27萬人。而當時的地稅局總人數也不過30萬，吃不消。

同時，養路費轉為燃油稅，還涉及到中央地方的利益分配。

“公路交通收費，一直都主要歸屬地方政府。然而，燃油稅一旦開征，中央地方如何分配？燃油稅的優勢是可以流動，但中國地方經濟發展的顯著差距就決定了，燃油稅本身可能會造成各地稅收的偏斜和向東部集中，這里面又存在一個利益分配問題。”財政部財政科學研究所一位負責人如此分析。

國際油價使燃油稅改革又一再錯失時間之窗。

2001年以前的數年，國際油價一直在25美元/桶左右徘徊。那時候一個比較成形的開征方案是，采取定額征收的辦法，每升征收1-1.5元的燃油稅，加上當時國內汽油（93號汽油）2.6元/升左右的價格，油價基本達到3.5元-4.0元之間。

而就在這一開征方案將出未出之際，國際油價開始了上漲。2001年中，國際油價一度達到28-30美元／桶，增幅達12%-20%。在那個低油價時代，這成了一個高位的價格了。

“目前問題是油價太高，因此原定下半年實行，但現在看來要推遲。汽油收那么高價錢，但是到時候人家還是設關卡、要收費，怎么辦？”當時的一位政府決策者表達了這樣的憂慮。

國務院決定分步實施改革方案，從2001年1月1日起，先行開征車輛購置稅取代車輛購置附加費；第二步，根據國際市場原油價格變動情況，擇機出臺燃油稅，取代公路養路費等交通維護和建設方面的部分收費。

此后的8年，國際油價不斷飆升，最高達到2008年上半年的140多美元/桶。而國內汽油價格，不僅再沒回到預期價位，反而持續攀升，從2.6元/升一直攀爬到2008年改革前的6.2元/升，增幅超過130%。

無奈之下，“擇機開征”成為政府官員每年關于燃油稅幾乎千篇一律的表達。稅費改革的突破口，也因此轉到了農村稅費改革上。

這一等，就是10年。

終于抓住了“時間窗口”

這10年間，改變的不只是油價。

“10年走下來，無論稅費本身，還是整個經濟社會環境，都發生了極大的變化。這些變化，使得燃油稅費改革面臨的問題更加復雜化了。”高培勇說。

高培勇分析指出，一方面，隨著以農村稅費改革為代表的各項稅費改革的深入，稅費改革同政府收入行為及其機制掛起鉤來，從而被賦予了規范政府收入行為及其機制的意義。

另一方面，隨著針對開征燃油稅問題而展開的廣泛調研，特別是圍繞燃油稅內涵與外延而在國際范圍內進行的多方求證，兩類不同性質的燃油稅逐漸進入人們視野：作為一般性收入、可統籌安排于各項政府支出的燃油稅；作為專項收入、須專款專用于公路的維修或建設支出的燃油稅。兩相比較，究竟要用怎樣的燃油稅取代既有各種收費？