發展新能源是實現低碳經濟的行之有效的途徑，對保護環境具有重要的意義。然而，目前新能源面臨著財政補貼不及時、缺乏新能源發電配額標準以及融資困難等因素，制約了它的發展。尤其是面對美國、歐盟等國家采取雙反政策，我國新能源財政補貼環節以及手段應有所改善。根據發達國家新能源財政補貼政策現狀，結合我國新能源財政補貼的不足，我國新能源產業發展的財政補貼政策急需完善。

我國新能源產業發展面臨的瓶頸

新能源包括風能(主要是風力發電)、太陽能、生物質能、地熱能、潮汐能等，目前我國具有規模化、發展速度較快的新能源產業主要是風電、太陽能和生物質能產業。新能源屬于新興產業，在產業發展初期，受國內外因素的影響，其發展受到一定制約。

風電產業

我國風電產業發展速度快，形成了一定的市場規模。截止2011年底，我國風電裝機容量達到6.2萬兆瓦，2012年國家擬核準的風電項目計劃裝機容量是4 .8萬兆瓦，已提前實現《風電發展“十二五”規劃》提出的到2015年風電總裝機容量達到10萬兆瓦。隨著風電裝機容量的規模化發展，風電產業存在的問題越加凸顯。

風電上網難，缺乏鼓勵消納風電的價格政策，電力外送通道建設遲緩，地方政府盲目吸引投資，缺乏綠色能源意識，加之風電制造業核心技術競爭力弱，自主研發技術薄弱，風電機組大多是組裝而不是真正意義上的制造。使得風電產業受到嚴重的制約。

太陽能產業

我國利用太陽能大規模產業化發展主要是太陽能熱水器和光伏發電，而太陽能熱水器發展較早，其占市場份額居全球第一，技術處于世界領先地位，但光伏發電產業發展較晚，存在技術弱、成本高等問題。鑒于太陽能熱水器產業發展已成熟，這里重點分析我國光伏產業發展遇到的瓶頸。

1.光伏發電產業。首先，發電成本高。相對于火電和風電而言，光伏發電成本較高。2010年火電成本為0.3元，風電發電成本0.5-0.6元，而光伏發電成本高達2.5-3.5元。其次，太陽能發電上網穩定性差，對電網沖擊較大。由于儲能技術的不完備，太陽能發電存在著間歇性和隨機性的特點，太陽能發電上網后對電網電壓和安全穩定運行存在負面影響，必須借助常規電力進行調峰。

2.光伏制造業。首先，光伏制造業依賴國外市場，國內需求不足。隨著國外經濟的下滑，光伏市場需求銳減，尤其隨著美國雙反政策的實施，制約著我國光伏產品出口，致使光伏制造產業處于行業危機中，多數中小企業都已停產，甚至倒閉。其次，多晶硅產能過剩，技術含量低。由于早期我國多晶硅主要依賴進口，隨后國家實施自主研發政策，國內企業大量擴容，出現產能過剩。我國多晶硅技術含量低，也造就我國一部分多晶硅材料從國外進口。這些因素造成我國光伏制造業舉步維艱。

生物質發電產業

生物質發電成本高、原料來源不足以及融資困難是生物質發電產業遇到的主要問題。[page]

新能源：發達國家財政補貼及我國財政補貼現狀

財政補貼是政府對新能源產業發展的主要政策措施之一，發達國家在新能源發展政策上都有強有力的支持。我國目前財政補貼主要對新能源企業的技術研發以及投入生產。

發達國家的新能源財政補貼政策

日本政府高度重視新能源的開發利用，不但對新能源的開發進行了立法，而且倡導新能源技術的研發，政府每年投入大量的資金用于新能源的開發利用。例如，1993年實施“新陽光計劃”，每年日本政府為新能源技術研發補助約362億日元，預計該計劃將延續到2020年。美國對新能源的開發利用給予大量的財政補貼，1992年《能源政策法》規定，對新能源投入生產給予財政補貼。為加快發展風力發電產業，鼓勵風力發電投資生產，2007年美國提高了風力發電的財政補貼額度，將風力發電的財政補貼從15美元/M W調整至20美元/M W。2009年奧巴馬簽署《美國復蘇與再投資法案》，對發展高效電池、智能電網、可再生能源等實施7870億美元的投資補貼。德國的財政補貼是新能源產業發展的強有力的助推器。德國從新能源的研發、生產到消費給予了一系列的財政補貼政策。2008年聯邦政府撥款大約2億歐元用于可再生能源研發。在新能源投資補貼方面，德國政府對風力發電投資者直接進行財政補貼。在新能源產出補貼方面，對不同運營成本的運營商給予金額不等的財政補貼。如對生物質發電設備財政補貼額為3.9歐分至21.5歐分，對太陽能發電設備財政補貼額為45 .7歐分至62 .4歐分，對地熱發電設備財政補貼額為7.16歐分至15歐分，對陸地風能發電設備財政補貼額為8 .7歐分至5 .5歐分，對近海風能發電設備財政補貼額為9 .1歐分至6.19歐分。

我國對新能源的財政補貼政策

隨著2005年我國頒布了《中華人民共和國可再生能源法》，新能源產業發展受到了財政的大力扶持。為促進可再生能源開發利用的技術進步，加快可再生能源產業的發展，中央政府將可再生能源開發利用的技術以及產業化的發展列入了科技發展與高技術產業發展的優先領域。自2006年1月1日起中央財政對可再生能源開發利用的科學技術研究、應用示范和產業化發展給予補貼。為提高財政資金的使用效率，更好地發展可再生能源，2006年5月實施《可再生能源發展專項資金管理暫行辦法》(財建[2007]371號)，中央財政設立專項資金，采取無償補助和貸款貼息兩種措施重點扶持潛力大、前景好的石油替代(重點扶持生物乙醇燃料、生物柴油等)、建筑物供熱、采暖和制冷(重點支持太陽能、地熱能等在建筑物種的推廣應用)，以及發電(重點扶持風能、太陽能、海洋能等發電的推廣應用)等可再生能源的開發利用。

為促進可再生能源發電產業的發展，國家發改委于2006年1月1日頒布并實施《可再生能源發電價格和費用分攤管理試行辦法》，對風力發電、太陽能發電、生物質發電(包括農林廢棄物直接燃燒和氣化發電、垃圾焚燒和垃圾填埋氣發電、沼氣發電)、海洋能發電和地熱能發電實施價格補貼。如對生物質發電補貼電價標準為每千瓦時0 .25元。2008年為加快我國風電裝備制造業技術進步，促進風電產業發展，財政部制定了《風力發電設備產業化專項資金管理暫行辦法》。中央財政安排專項資金支持風力發電設備產業化。為加快太陽能產業的發展，2009年實施了太陽能屋頂計劃，中央財政安排專門資金對光電建筑應用示范工程予以補助，彌補光電應用的初始投入，同時鼓勵地方政府實施相關的財政政策予以資金的扶持。2009年為促進光伏發電產業技術進步和規模化發展，中央財政從可再生能源專項資金中安排一定資金，支持光伏發電技術在各類領域的示范應用及關鍵技術產業化發展。根據技術先進程度、市場發展狀況等確定各類示范項目的單位投資補助上限。并網光伏發電項目原則上按光伏發電系統及其配套輸配電工程總投資的50%給予補助，偏遠無電地區的獨立光伏發電系統按總投資的70%給予補助。2010年在上海、長春、深圳、杭州、合肥等5個城市試點對私人購買新能源汽車給予財政補貼政策。[page]

我國現行新能源財政補貼政策存在的問題

財政補貼環節單一影響供需平衡

我國目前新能源財政補貼主要在新能源技術的研發和投資生產環節，財政補貼對新能源供給產生了激勵效應，但缺乏在消費環節的財政補貼，缺少對新能源需求的財政補貼機制。雖然2010年在上海、長春、深圳、杭州、合肥等5個城市試點對私人購買新能源汽車給予財政補貼政策，但這種財政補貼方式并未直接補貼給消費者，而是一種間接補貼形式，對消費者的刺激效應大打折扣。新能源的需求不足將直接影響其供給，也就是說，即使政府對新能源的投資生產給予大量財政補貼，供給旺盛，若需求的不足直接導致新能源產品的價格下降，收益較小，還是會進一步會影響新能源的投資生產。

財政補貼的范圍窄不利于新能源整體產業的發展

盡管我國2005年頒布《中華人民共和國可再生能源法》，強調對可再生能源的財政補貼，但縱觀近五年的財政補貼政策，不難發現，我國對新能源財政補貼偏重于對風電產業、光電產業、生物質發電等，而地熱能等產業的財政補貼較少，不利于新能源整體產業的整體發展，影響著新能源產業結構。

缺乏財政補貼監督機制導致新能源產業生命力減弱

我國對可再生能源、風電產業、光電產業等給予了一定的財政投入，但缺乏相應的監督機制。媒體曾報道，新疆某大型光伏發電基地，為減少成本，在基地建設時偷工減料，導致光伏發電基座壽命較短，影響光伏發電產業的長期有效的發展。政府在該基地建設時給予大量的財政投入，但缺乏對投入生產建設的監督，不利于新能源產業的長期發展。再比如，有些企業名義上利用光伏自助發電用來企業的生產、加工，但實質上是騙取貼息貸款和財政的無償補助，導致財政資金的浪費，致使一些財政補貼未能在新能源產業發展道路上發揮真正的作用。

促進新能源產業發展的財政政策建議

面對美國、歐盟等國家采取雙反政策，制約我國新能源制造業發展，尤其光伏產業受到重創的情況。我國應積極擴大國內需求，推進新能源產品的國內消納。通過擴大新能源發電規模，帶動新能源制造業的發展。

新能源財政補貼的思路

從新能源財政補貼的環節來看，財政補貼應著眼于新能源產業鏈中的下游產業，比如對新能源吸納給予補貼。隨著國外雙反政策的實施，外需受到重創，如何解決新能源國內消納問題，是促進新能源產業發展的關鍵。通過下游產業的財政補貼，刺激新能源下游產品的需求，帶動整個新能源產業的發展。比如新能源發電，其財政補貼主要在新能源發電和電網環節。目前我國新能源出現產能過剩，其重要的原因是很多產能消費受限，國內消納不足，缺乏配額制。因此，財政補貼的環節應重點在新能源下游企業或下游產品消費上。

從財政補貼對象來看，主要對核心技術、下游產業發展的設備、上網價格、新能源消費品等。就新能源發電而言，對新能源制造業主要是對核心技術的研發補貼；對新能源電廠所使用的發電設備、發電技術以及企業的投資和上網價格應給予補貼，通過對電廠的補貼，解決國內對新能源設備的消納問題，帶動新能源制造業的發展；同時，應對電網輸電設備、并網技術給予一定的補貼，促進電網吸納新能源的電量。目前出現的所謂新能源產能過剩，其原因是在缺乏配額制的情形下，新能源發電不穩定(尤其是風能和太陽能)，電網不愿接受其發電，導致新能源發電作為調峰手段。因此，在對電廠補貼的同時，給予電網一定的補貼。

從新能源補貼的方式來看，采取直接補貼與間接補貼相結合的方式。直接補貼主要是政府利用國家預算資金直接對技術研發、設備價格、上網價格、輸電設備以及新能源消費給予補貼。間接補貼主要是稅收優惠、投資抵免等補貼方式。[page]

促進新能源財政補貼的政策

現行的財政補貼存在補貼環節單一、范圍窄等缺陷，為提高新能源技術的研發、鼓勵新能源下游產業帶動上游產業發展以及刺激新能源國內消納，應改變新能源補貼的環節，擴大新能源財政補貼的范圍，同時應采取不同的財政補貼方式，使財政補貼在新能源領域發揮激勵效應。

完善財政補貼的方式。實施系統性的財政補貼政策，在新能源各產業鏈上實施不同的財政補貼政策，即實施新能源研發補貼、投資生產補貼(包括直接補貼和貸款貼息的間接補貼)、消費補貼等政策。現行的財政補貼主要是新能源研發補貼、投資生產補貼、上網定價補貼以及財政貼息，缺乏新能源消費補貼。對新能源研發的財政補貼有利于推進新能源技術提高，促進新能源的開發，提高新能源開發效率。但在生產環節的財政補貼，如投資生產補貼，若過度進行投資生產補貼可能會導致價格的扭曲，不利于市場機制在新能源領域的發揮，干擾新能源產業的發展；同時，由于政府在投資生產環節給予大量的補貼，激勵新能源的投入生產，增加了新能源的供給，而缺乏在消費環節給予的財政補貼，難以實現新能源產需平衡，反過來會影響新能源生產價格，從而阻礙新能源產業的發展。因此，政府應實施系統性的財政補貼政策，加強對新能源消費環節的財政補貼，刺激新能源的消費需求。

擴大財政補貼范圍。我國目前財政補貼比較傾向于風電產業、太陽能產業和生物質能產業，而對地熱能、海洋能等產業的財政補貼匱乏。首先，從新能源整個產業結構來看，我國在優先發展風電和光電產業的同時，應逐步開發地熱能、海洋能以及其他可再生能源，使得新能源產業結構均衡發展。因此，隨著風電產業和光電產業的發展逐漸走向成熟，應擴大財政補貼范圍，加大對海洋能、地熱以及可再生能源的技術研發、投資生產的財政補貼。其次，從新能源消費環節來看，應擴大新能源消費補貼范圍，一方面要擴大新能源產品的消費補貼范圍，把更多的新能源產品列入消費補貼范圍；另一方面向全國范圍內推行新能源消費補貼。再次，加大對電網投入的財政補貼。不僅對并網技術的研發給予補貼，而且要對電網輸出基礎設施加大投入。例如，內蒙古出現產能過剩，加大對北電南用的輸電設施建設的投資補貼。

加大新能源發電的財政補貼力度。盡快實施新能源發電配額制，加大對新能源財政補貼力度。財政補貼直接降低新能源的投資生產和消費成本，有利于促進新能源產業規模的發展。新能源建設初期，投資成本大，投資收益較小，因而，應加大財政對新能源的補貼，尤其加大財政投入，提升新能源技術。目前新能源的財政補貼應重點傾向幾個環節：第一，加大對新能源研發的投入，提升新能源技術水平。建議吸取德國的做法，每年政府設立專項資金用于新能源技術研發，尤其目前我國新能源發電并網技術有待進一步提高，提高新能源并網電價的補貼，增強新能源發電的效率。第二，加大對新能源產出的補貼，提高新能源產出水平。在投資生產環節實施兩步補貼法后，根據新能源產出量給予一定的財政補貼，以刺激新能源的供給量。第三，加大對新能源消費補貼，刺激新能源消費需求。加大對新能源消費補貼，增強新能源的國內需求，形成由需求帶動生產良性發展機制，壯大新能源產業規模，促進新能源產業長期發展。例如，我國五年內對購買新能源產品的消費者，給予10%的財政補貼，或者對諸如太陽能熱水器等實施以舊換新的財政補貼政策。

健全財政補貼監督機制。目前我國對新能源財政補貼缺乏長期監督約束機制，導致財政補貼資金的使用效益差強人意。比如，我國曾對建立沼氣池給予一定的財政補貼，但財政補貼后，很多沼氣池并未發揮作用，一方面與其成本有關，另一方面也反映了我國的財政補貼缺乏相應的評估、監督約束機制。隨著我國新能源發展，財政補貼額不斷增長，應建立財政補貼監督約束機制，使得財政補貼真正發揮促進新能源產業發展的作用。

(作者單位：中國社會科學院財經戰略研究院)