最近爆發的中國多個城市持續空氣嚴重污染事件,使中國的空氣污染治理成為全球關注的焦點。縱觀世界各國的空氣污染治理歷史,空氣污染問題也曾是發達國家經濟發展的衍生品。二戰后日本專注發展經濟,忽視環境保護,環境污染極其嚴重,曾被稱為“公害先進國家”。伴隨高速的經濟增長,不斷惡化的環境使日本民眾深受其害。如今,日本的環境保護,不僅具有完備的立法,還有民眾的積極參與以及司法系統的強力支持。

地方立法先于國家立法

日本的環境保護有一個特點,是自下而上推行的。遭受污染侵害的當地居民直接向當地政府提出保護環境的要求,督促行政部門采取措施改善環境污染狀況。這樣,迫于當地民眾及輿論的壓力,地方政府率先制定地方性法規,應對環境污染問題。在大氣污染防治方面,亦不例外,也是地方立法先于國家立法出臺。在空氣污染嚴重的城市及工業地帶的地方政府,著手制定“排煙防止條例”等地方性法規,獨自應對本地區的大氣污染問題。這些地方性法規確立了排放申報制、許可制以及排放標準等制度。這些法律制度后來成為日本大氣污染控制國家立法的基本內容。

不斷補充修訂大氣污染立法

二戰后,日本頒布全國性的大氣污染控制立法是1962年制定的《煤煙排放規制法》,這部法律吸收了地方政府基于排放標準實施的控制大氣污染的管理手段。但由于該法律的立法目的規定大氣污染的控制要與經濟發展相協調,導致其實施受到極大影響。比如,為了減緩對經濟的抑制作用,該法律采取“指定地域制度”,使得大氣污染控制措施只能限于特定地區實施。1968年該部法律被廢止,制定的《大氣污染防治法》取而代之。

《大氣污染防治法》之后經過多次修改,形成了現如今日本控制大氣污染的基本法律框架(主要針對工廠等固定污染源)。修訂后的法律,刪除了“與經濟相協調”的條款,廢除了“指定地域”,明確了固定源與移動源的大氣污染物質,允許地方政府制定比國家嚴厲的標準,確定總量控制制度,規定無過失損害賠償責任等。其中,為了強化污染控制措施,規定了嚴厲的“直罰制度”;只要違反廢煙排放標準就直接適用罰則,這大大提高了法律實施的實效性。

機動車尾氣排放控制專項立法

而針對日益嚴重的移動污染源問題,日本于1992年制定了《關于機動車排放氮氧化物的特定地域總量削減等特別措置法》,這是為了控制機動車尾氣排放而制定的專項法律。由于機動車尾氣排放除了產生損害人體健康的氮氧化物之外,還有危害性極大的懸浮顆粒物。因此,在尼奇以及名古屋南部的大氣污染訴訟中,地方法院都裁決認定懸浮顆粒物是導致污染發病的原因物質。這樣,2001年追加顆粒狀物質為法律的控制物質,制定了新的《關于機動車排放氮氧化物以及顆粒物質的特定地域總量削減等特別措置法》。

至此,在《大氣污染防治法》的基礎上,針對大城市交通流量不斷增加而出現的機動車尾氣污染問題,出臺了專項立法。該部法律把空氣污染嚴重的一些大城市劃定為特定的控制地區,嚴格控制機動車的氮氧化物及顆粒物質的排放。其控制區域包括東京都、崎玉縣、千葉縣、神奈川縣(一都三縣),大阪府、兵庫縣以及名古屋市及周邊地區。在這些劃定的控制地區,針對一些大型車輛以及柴油乘用車實施特別的排放標準,只有符合氮氧化物及顆粒物質排放標準的車輛,才允許進行車檢登記上路行駛。

大氣污染訴訟與判決

日本民眾抵制環境污染的市民運動,在上世紀60年代后半期及70年代初期席卷全國,促使日本政府不得不重視環境污染問題,制定及修訂了一系列的污染控制立法。同時,大量的污染受害者積極主張權利提出環境污染訴訟,也給政府及污染企業造成不小的壓力,迫使政府與企業認真對待污染治理問題。在大氣污染訴訟中,最有影響的是東京大氣污染訴訟。從1996年提起訴訟至2007年達成和解協議,歷經11個年頭。受害者以政府及七大汽車廠家等為被告提起損害賠償訴訟,并要求立即停止排放汽車廢氣。最終迫使被告出資設立大氣污染患者醫療費資助制度、政府出臺抑制汽車尾氣排放對策以及汽車廠家拿出12億日元和解金等。

在這一系列污染案件的審理與判決中,法院通過判例,確立了許多重要的法律原則,比如無過失責任原則、共同侵權規則等。依據這些法律原則,大氣污染控制立法得到修訂和補充。司法判決使原告紛紛獲得勝訴,受害者獲得救濟,污染者被追究責任。司法機構在大氣污染控制法律實施過程中發揮了重要作用。

大氣污染受害者救濟制度

在上述大氣污染訴訟審理過程中,還催生了具有日本特色的受害者救濟制度。1969年頒布的《公害受害者救濟特別措置法》,由政府出資與企業自愿捐助的方式,對大氣污染受害患者支付一定的醫療補助費。1973年迫于大氣污染判決的影響以及公眾要求污染損害賠償的壓力,政府制定了《公害健康損害補償法》,企業為了避免今后面臨的環境訴訟被迫接受。該法通過向污染企業強制征收污染費,向污染受害患者提供損害補償費用。這是通過行政補償手段實現了污染者負擔原則。

另外,在前述的東京大氣污染訴訟和解協議中,除了設立大氣污染患者醫療費資助制度外,還設置了由原告與東京地方政府組成的聯絡會議,這是一個面向未來的協議機構,受害者將與政府就抑制機動車尾氣排放問題進行持續性的協商。

日本環境會議也應受害者的要求成立一個“大氣污染受害者救濟制度研討會”,其宗旨是促進大氣污染控制政策的不斷提高,為此將定期舉辦研討會討論相關問題。從上述內容可知,大氣污染受害者救濟制度并非單純對受害者進行補償的制度安排,還是受害者參與政府政策制定的協商機制。

總之,日本從“污染先進國家”轉變為如今的環境保護楷模,不僅具有完備的立法,還要有民眾的積極參與以及司法系統的強力支持。