我國可再生能源（不含水能）迅速發展與國家補貼密不可分，但我國現有補貼機制不夠完善，存在著資金來源不足，拖欠嚴重，電價上漲壓力增大等問題。今后鼓勵風能、太陽能、生物質能發電仍應適度補貼，但應防止補貼規模過大超出可支付能力。國家應進一步完善補貼政策，提高補貼績效，在有限的補貼額度內，帶動盡可能多的可再生能源發電。

一、各國可再生能源補貼的趨勢

對可再生能源發電提供電價補貼是國際通行做法。截止2012年初，全球65個國家對可再生能源發電實施了上網電價補貼政策，德國、丹麥、西班牙、意大利、法國、葡萄牙等電價政策對本國可再生能源發電規模迅速擴大起到了重大作用。美國聯邦范圍內實施的生產稅返還（2.2美分/千瓦時），實際上也是一種電價補貼政策。

近年來，隨著金融危機和歐債危機的深化，發達國家的補貼能力受到制約。加上可再生能源發電成本尤其是光伏發電成本下降顯著，許多發達國家開始統籌考慮光伏發電補貼水平與發展規模問題，這導致國際光伏市場增速明顯下降。

德國2009年開始實施發展總量與上網電價下降速度相關聯的制度。2012年修訂的《可再生能源法》規定，如果年新增光伏容量達到250~350萬千瓦，電價下降的速度為9%；超出這一規模，根據超出量的多少相應增加電價下降速度，最高達24%。反之，如果低于250萬千瓦，根據低出的量多少相應減少電價下降速度，最低為3%。這一法律規定實際上表明，德國希望將光伏發電的發展速度控制在每年新增300萬千瓦左右。

意大利采用補貼資金封頂的制度。意大利規定，如果2012年光伏發電的電價補貼需求達到67億歐元，就不再對2012年的后續項目提供電價補貼，這一補貼上限在2012年8月就已經達到，意大利的光伏裝機也隨后趨緩。

西班牙受債務危機影響逐步降低并最終取消了補貼。西班牙2008年裝機容量260萬千瓦，位居世界第一。2009年由于出現了金融危機，西班牙不堪補貼重負，大幅降低了電價補貼水平；隨著債務危機進一步深化，西班牙2012年停止了對新建可再生能源發電項目的補貼。從發展規模上，西班牙自2009-2011年三年僅新建110萬千瓦，2012年以來光伏建設基本處于停滯。

二、中國可再生能源補貼面臨的問題

我國通過建立可再生能源基金，以全網分攤的方式進行補貼，有力地促進了可再生能源的發展，但面臨的問題也不容忽視。

可再生能源電價附加無法足額征收。按規定可再生能源電價附加除了西藏地區免收外，其他各類用電全部銷售電量，包括自備電廠用戶和向發電廠直接購電的大用戶均應被收取。可再生能源電價附加標準最初為1厘/千瓦時，2007年調整至2厘/千瓦時，2009年調整至4厘/千瓦時，2011年12月1日調整至8厘/千瓦時（但居民生活用電維持1厘/千瓦時水平）。2011年，全社會用電量4.7萬億千瓦時。如能全額征收，2011年當年應征收總額約200億元，實際征收約100億元。

已征收資金和實際需求之間存在較大缺口。據估算，2011年應支付補貼資金208億元，實際需求與征收資金量之間缺口達100多億元。2012年應征收額度為400億元，實際征收可能在200億元左右。值得注意的是，2010年后可再生能源電價補貼延遲發放的時間越來越長，已經造成嚴重拖欠，企業之間形成大量“三角債”。

實現“十二五”規劃目標資金保障能力嚴重不足。按照已公布的規劃，到2015年，風電將產生電量2000億千瓦時，約需補貼400億元；光伏發電裝機3500萬千瓦，當年產生電量500億千瓦時，按每千瓦時0.5元計算，需補貼250億元；生物質發電裝機1300萬千瓦，電量700億千瓦時，需補貼280億元；電網接入還需補貼100億元。以上合計，2015年補貼資金不少于1000億元。按目前每千瓦時8厘錢的補貼水平測算，即使做到應收盡收，2015年當年可用于可再生能源電價補貼的資金為480億左右，仍有500多億的資金缺口。

國家面臨漲電價與欠補貼雙重壓力。如果完全滿足2015年規劃要求的可再生能源補貼需要，加上彌補拖欠的補貼資金，預計需要在每度電中征收3分錢左右。由于現在可再生能源標桿電價補貼，是依據企業所報的成本人為測算的結果，企業上報的成本越高，越是可以獲得高電價。已定的標桿電價給可再生能源發電企業留出的利潤超過了其它發電方式。可再生能源是一種隨著規模擴大，邊際成本下降較快的產業，而標桿電價調整往往具有滯后性和被動性。可以預見，未來會有很多資金投向可再生能源，國家規劃的規?？赡艽蠓韧黄啤５侥菚r，國家將面臨兩難選擇，要么拖欠補貼，要么就漲電價。當前，我國經濟增長的下行壓力很大，電價上漲幾分錢，將極大地影響企業的競爭力，也會沖抵國家結構性減稅等措施給企業的優惠。特別是在能源需求增長放緩，能源供給保持增長的情況下，電價不降反升，也不符合市場規律。

現有補貼機制可能大幅增加補貼負擔。可再生能源項目大部分是地方核準，補貼卻是由全網分攤，等于“地方請客，中央買單”。目前有關部門正在研究的光伏產業發展政策中，準備根據光伏發電發展的需要，及時調整可再生能源電價附加征收標準；利用財政預撥的辦法，解決電網不能及時向光伏企業撥付補貼的問題。這些政策總的看是積極的，但也會給企業一個預期，即只要上光伏項目，國家就要給補貼；補貼不夠就漲電價；補貼資金即便不到位，財政也會用預撥的方式兜底。考慮到電價上漲往往會受各種因素的影響出現滯后，如通脹壓力、企業競爭壓力等。一旦電價上漲不到位，財政預撥后很可能出現收支不能相抵的情況。在未來幾年財政增支減收因素增多的情況下，這可能會是一個不小的新負擔，需要引起警惕。

三、如何完善可再生能源補貼機制

啟動國內市場、發展可再生能源是必要的，但應當根據需要與可能，保持合理的規模，防止出現敞開口子補貼的現象。

第一，采用以補貼定規模的辦法。我國應改革現有可再生能源的補貼辦法，今后新上風電、太陽能發電、生物質能發電項目，應在補貼資金已經明確落實的情況下進行核準，沒有落實補貼的項目不能接入電網。這將有利于防止補貼不到位和過度補貼產生的負面影響。同時，不再將可再生能源規模作為對地方和企業的考核標準。

第二，補貼規模應與經濟發展形勢相適應。為避免削弱企業競爭力，今后幾年電價不宜大幅上調，可再生能源基金征收標準維持在每千瓦時8厘的水平。為了落實“十二五”規劃確定的各項可再生能源發展目標，有關部門和電網企業應通過可再生能源基金應收盡收、挖掘潛力來解決。不宜用財政資金替電網預撥可再生能源補貼。

第三，建立單位補貼額度逐年降低的機制。為了提高有限補貼資金的績效，對風能、太陽能發電應當普遍推行招標定價的方式，不再搞“高成本高補貼”的成本定價。而是通過競爭確定項目開發業主和發現價格，從而形成每千瓦時補貼額度逐年、逐批次降低的機制，使現有的補貼資金補貼盡可能多的電量，促進可再生能源上網價格盡快達到常規電力的水平。