不能半途而廢——專訪國家電力監(jiān)管委員會(huì)前副主席邵秉仁

拆分不是目的，有效運(yùn)行的電力市場(chǎng)才是目的；改革是帶來漲價(jià)還是降價(jià)，這要看改革是否徹底

今年68歲的邵秉仁從1993年起擔(dān)任國家經(jīng)濟(jì)體制改革委員會(huì)秘書長(zhǎng)，后長(zhǎng)期擔(dān)任國家體改辦副主任，2002年出任國家電力監(jiān)管委員會(huì)副主席，親身經(jīng)歷和參與了中國社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制提出和建設(shè)的全過程，也親身經(jīng)歷了中國多個(gè)壟斷行業(yè)的改革。在此次機(jī)構(gòu)改革方案公布之后，財(cái)新記者專訪了這位當(dāng)年的改革干將。

在政府與市場(chǎng)的關(guān)系問題，他表示中國必須堅(jiān)持市場(chǎng)化的方向，最終解決在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府如何定位和行使職能的問題。對(duì)于壟斷行業(yè)的下一步改革和監(jiān)管，他直言，必須把對(duì)國有企業(yè)的重新定位和改革結(jié)合起來，在能夠引入競(jìng)爭(zhēng)的領(lǐng)域充分競(jìng)爭(zhēng)。

財(cái)新記者：此次“兩會(huì)”推出新的機(jī)構(gòu)改革方案，也提出改革的核心是處理政府與市場(chǎng)關(guān)系。你認(rèn)為下一步在改革和監(jiān)管上要把握什么樣的原則？

邵秉仁：十八大提出社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的核心是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，定位非常準(zhǔn)確，這包含兩個(gè)方面的問題：一是我們的目標(biāo)是建立什么樣的政府，二是市場(chǎng)化方向要不要堅(jiān)持。如果堅(jiān)持市場(chǎng)化方向，政府的目標(biāo)是建立公共服務(wù)型政府。公共服務(wù)型政府的基本職能是創(chuàng)造一個(gè)良好的投資環(huán)境、企業(yè)經(jīng)營環(huán)境，提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，以及維護(hù)社會(huì)公平和正義。

國有企業(yè)要搞，但必須給它一個(gè)科學(xué)定位。它起的主導(dǎo)作用是體現(xiàn)全民意志、國家利益，而不一定是作為一個(gè)盈利單位存在。如果作為盈利單位存在，必然與民爭(zhēng)利。國企，特別是壟斷型國企，從某種程度上講，應(yīng)該是公益型企業(yè)。國企的管理人員既然是任命制，就要按公務(wù)員的辦法來管，這樣你與公務(wù)員的相互交叉才有正當(dāng)性、合理性。

財(cái)新記者：改革的方向是什么？為何近年改革總是引起很大爭(zhēng)議？

邵秉仁：改革必須堅(jiān)持市場(chǎng)化方向，過去已解決的一些基本理論問題，現(xiàn)在都得重提。近年來很多打著改革旗號(hào)的偽改革措施出臺(tái)，強(qiáng)化權(quán)力也叫改革，重搞集中統(tǒng)一也叫改革。政府不僅沒有放權(quán)，反而還在往上收權(quán)。政府以宏觀調(diào)控為由，企業(yè)以扁平化管理為由，實(shí)際上都在收權(quán)。最基層的企業(yè)細(xì)胞活力弄沒了。

為什么出現(xiàn)這種情況？既得利益者只想通過改革撈到利益，不想改掉自身的利益和權(quán)力。改革中被強(qiáng)勢(shì)的利益集團(tuán)綁架了政府，改革方案都是由部門制定，甚至是企業(yè)參與制定。像電力發(fā)展規(guī)劃委托企業(yè)做，結(jié)果企業(yè)強(qiáng)行把特高壓寫進(jìn)去，稱特高壓有利于新能源吸收，這是偽命題。

財(cái)新記者：怎么打破既得利益集團(tuán)的藩籬？

邵秉仁：中央已經(jīng)表達(dá)了繼續(xù)深化改革的強(qiáng)烈意愿，老百姓也有強(qiáng)烈的訴求。這種情況下，必須有一個(gè)改革的總體規(guī)劃、時(shí)間表，以及一個(gè)合適的切入點(diǎn)。這就是所謂頂層設(shè)計(jì)。

有了改革意愿后，要有繼續(xù)改革的實(shí)施架構(gòu)，所以現(xiàn)在各方面呼吁有一個(gè)超脫于部門利益的機(jī)構(gòu)，站在國家和民族前途的角度來做頂層設(shè)計(jì)，從架構(gòu)到運(yùn)行規(guī)則。既不能照搬西方，也不能固守原有僵化的東西，要有一個(gè)智囊部門來專門研究解決。發(fā)改委現(xiàn)在作為一個(gè)權(quán)力集中的部門，已經(jīng)不能承擔(dān)這樣的任務(wù)了。非常遺憾這一點(diǎn)沒能在此次機(jī)構(gòu)改革中落實(shí)。

財(cái)新記者：下一步改革可以選擇哪些切入點(diǎn)？

邵秉仁：新政府需要樹立威信，切入點(diǎn)第一可以從解決當(dāng)前群眾最關(guān)心的反腐敗問題入手，進(jìn)一步推進(jìn)財(cái)產(chǎn)公開制度，建立強(qiáng)大的社會(huì)輿論監(jiān)督機(jī)制。

從這一點(diǎn)出發(fā)，可引發(fā)一系列政治體制內(nèi)容的改革。

經(jīng)濟(jì)體制我主張從收入分配入手，理順國民收入分配關(guān)系，抑制高收入群，壯大中等收入人群，大幅提高低收入人群的收入。這也涉及很多制度。財(cái)稅制度必須改革，壟斷行業(yè)的壟斷問題必須解決，社會(huì)保障體制必須健全完善。推進(jìn)這兩項(xiàng)改革，政治改革和經(jīng)濟(jì)改革可以同步。必須主動(dòng)地改，不斷釋放體制上積累的矛盾，緩解社會(huì)的不滿，才能實(shí)現(xiàn)國家長(zhǎng)治久安。

財(cái)新記者：李克強(qiáng)說改革是最大的紅利，中國現(xiàn)在還有哪些紅利可挖？

邵秉仁：改革永遠(yuǎn)是中國最大的紅利。改革是永恒的主題，伴隨整個(gè)中國社會(huì)發(fā)展的全過程，不存在改革已告一段落的說法。所謂社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制框架已基本建立，不需要再設(shè)改革專門機(jī)構(gòu)的說法是不對(duì)的。任何體制永遠(yuǎn)不能說完善，因?yàn)檫@是一個(gè)變化的過程，這一段完善，下一段又不完善了，所以改革是絕對(duì)的，穩(wěn)定是相對(duì)的。必須不斷通過改革解決前進(jìn)過程中體制方面的障礙，才能最大范圍地解放生產(chǎn)力，創(chuàng)造紅利。

不要認(rèn)為改革可以畢其功于一役，中國30多年的改革分了三個(gè)階段。

一是改革實(shí)驗(yàn)期，大體是1978年到1991年，主要是放權(quán)讓利，實(shí)行承包制等改革。二是鄧小平南巡后，進(jìn)入以建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制為目標(biāo)的改革加速期。從1992年到2002年，從體改委到體改辦，我全程參與了這一過程。第三個(gè)階段2002年后的十年，雖然在改革上做了些完善，但是總體上基本進(jìn)展不大。

縱觀這30年，什么時(shí)候改革加快，社會(huì)活力就增強(qiáng)，否則就出現(xiàn)窒息，社會(huì)矛盾增加。社會(huì)矛盾已進(jìn)入全面積累、腐敗加速的時(shí)期。

財(cái)新記者：有種聲音認(rèn)為腐敗是社會(huì)主義市場(chǎng)體制帶來的。

邵秉仁：這是胡說八道。腐敗是因?yàn)楦母锊坏轿唬w制上有漏洞，新舊兩種體制在交叉中出現(xiàn)的問題。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制是有一些弊端，也需要通過不斷改革去克服它。

財(cái)新記者：具體而言，中國在哪些大的領(lǐng)域還有潛力可挖？

邵秉仁：壟斷行業(yè)的改革是老生常談了，但壟斷行業(yè)的改革才開了頭，并沒有結(jié)束。首先壟斷行業(yè)要沿著市場(chǎng)化改革的方向，給壟斷企業(yè)一個(gè)科學(xué)定位。到底養(yǎng)國企目的是什么，不是盈利手段，也不是各級(jí)財(cái)政收入的主要載體，更不是用于形象工程、城市擴(kuò)張的工具。

然后要建立一個(gè)合理的治理結(jié)構(gòu)。不同行業(yè)要有不同的治理結(jié)構(gòu)。哪些是涉及國家安全的，哪些是屬于國計(jì)民生基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的，哪些是競(jìng)爭(zhēng)性的，國家控制參與的程度不一樣。治理結(jié)構(gòu)一定要符合現(xiàn)代企業(yè)制度基本要求，股份制是最佳實(shí)現(xiàn)形式，可以有很多方式，不需要絕對(duì)控股。

為什么要破除壟斷？因?yàn)閲蟊厝皇歉叱杀镜托?。這是幾十年計(jì)劃經(jīng)濟(jì)得出的重要教訓(xùn)。這些年國企有發(fā)展，但這是國家保護(hù)下的發(fā)展，優(yōu)先得到資源，在政府掌控下，從貸款和進(jìn)出口上擁有優(yōu)勢(shì)地位，一有虧損國家就補(bǔ)貼，與民營經(jīng)濟(jì)處于不平等的競(jìng)爭(zhēng)地位，這對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系造成了極大的破壞。

財(cái)新記者：國家電網(wǎng)這些年的壟斷一直在加強(qiáng)？

邵秉仁：因?yàn)橥顿Y行為沒有約束。國網(wǎng)打著基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的旗號(hào)，把政府給綁架了。無限擴(kuò)張，負(fù)債率越來越高，龐大的社會(huì)組織，極高的投資成本，很低的效率。

很多國有企業(yè)都是如此，不光是電網(wǎng)。發(fā)電企業(yè)在改革后成本一度降低，近些年四處擴(kuò)張，成本又在上升。壞就壞在國資委提出的做大做強(qiáng)。在對(duì)國企定位不清的情況下，國企必然追求利潤(rùn)為指標(biāo)，以擴(kuò)大占有空間為目標(biāo)，必然強(qiáng)化壟斷，對(duì)上綁架政府，對(duì)下擠壓民間投資、民營企業(yè)和消費(fèi)者。

財(cái)新記者：怎么看住自然壟斷企業(yè)？過去在這個(gè)問題上我們的監(jiān)管很失敗。電監(jiān)會(huì)作為一個(gè)新機(jī)構(gòu)，曾被寄予厚望，也沒能管住國網(wǎng)。

邵秉仁：監(jiān)管是一個(gè)很難的話題。所謂監(jiān)管，要釜底抽薪。比如可以考慮實(shí)行收支兩條線，所有收入上繳財(cái)政，根據(jù)國家對(duì)你的考核要求來合理支出。假如國企強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)職能，就弱化經(jīng)濟(jì)指標(biāo)。抑制國企的投資領(lǐng)域，不讓它與民爭(zhēng)利。

以電力改革來說，為什么這么多年來監(jiān)管不力？因?yàn)榘l(fā)改委是管審批的，國資委鼓勵(lì)企業(yè)做大做強(qiáng)，而電監(jiān)會(huì)的職能是監(jiān)管市場(chǎng)，但十年來處于一個(gè)尷尬的境地，沒有符合條件的獨(dú)立市場(chǎng)主體，電力市場(chǎng)根本沒有形成。電網(wǎng)是唯一買家和賣家，它又是全資的國有企業(yè)，你監(jiān)管誰？所以這次電監(jiān)會(huì)并入能源局從職能調(diào)整統(tǒng)一來講是好事。

財(cái)新記者：電監(jiān)會(huì)與能源局合并之后，對(duì)電力改革會(huì)發(fā)生什么影響？

邵秉仁：這次機(jī)構(gòu)改革提出了核心是政府和市場(chǎng)關(guān)系，也進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了放權(quán)，這是提出了改革的方向。我認(rèn)為新組建的能源局第一是規(guī)劃，第二是重新發(fā)動(dòng)和推進(jìn)電力改革，不推進(jìn)改革，監(jiān)管沒有任何作用，發(fā)改委也沒法監(jiān)管。至于價(jià)格是發(fā)改委審批還是能源局審批，這還是要權(quán)的思路，機(jī)構(gòu)改革的真正意義不是權(quán)力分配，而是職能轉(zhuǎn)變。要建立由市場(chǎng)形成價(jià)格的機(jī)制。

當(dāng)年朱镕基總理搞國企改革，全國近6000萬職工下崗分流，剝離幾萬億不良資產(chǎn)，需要付出多大代價(jià)，下多大決心，但也平穩(wěn)過來了?，F(xiàn)在也需要有這樣的決心和勇氣。

財(cái)新記者：這十年來關(guān)于電力改革一直有各種爭(zhēng)論，下一步電力改革應(yīng)該如何重啟？

邵秉仁：這十年來，電力改革幾經(jīng)波折，但從國內(nèi)外的實(shí)踐來看，必須堅(jiān)持市場(chǎng)化的方向。從中國的現(xiàn)實(shí)來看，一個(gè)龐大的央企很難監(jiān)管，所以拆分電網(wǎng)是下一步電力改革的第一步。

拆分不是目的，最終要建立一個(gè)有效運(yùn)行的電力市場(chǎng)，這就必須實(shí)現(xiàn)調(diào)度獨(dú)立，由政府嚴(yán)格管制自然壟斷的輸電環(huán)節(jié)，放開發(fā)電和供電環(huán)節(jié)，充分引入競(jìng)爭(zhēng)。讓買方和賣方直接對(duì)接，將網(wǎng)變成通路，電網(wǎng)公司只收取過路費(fèi)，變成公益型的企業(yè)。要想實(shí)現(xiàn)供電端競(jìng)爭(zhēng)，必須從資產(chǎn)上解決。輸配分開不是偽命題，資產(chǎn)不分開如何競(jìng)爭(zhēng)？從城市終端切開，供電公司實(shí)現(xiàn)股權(quán)多元化，也可以民營，電量可以從電網(wǎng)那里買，也可以直接跟發(fā)電廠商實(shí)現(xiàn)直供，這樣就強(qiáng)化了市場(chǎng)的作用，大家都去爭(zhēng)奪用戶了。資產(chǎn)切割和安全都不是問題。

財(cái)新記者：現(xiàn)在有一種擔(dān)心，壟斷行業(yè)一改就漲價(jià)。

邵秉仁：改革是帶來漲價(jià)還是降價(jià)，這要看改革是否徹底。只有放開投資，充分引入競(jìng)爭(zhēng)，改革才會(huì)帶來成本的降低和效率的提升，到時(shí)降價(jià)是自然而然的。但如果走了一步就停下，那也可能會(huì)出現(xiàn)漲價(jià)。

以鐵路改革來說，這次走出了第一步，解決了政企分開，這還看不出未來會(huì)帶來漲價(jià)還是降價(jià)。成立了鐵路總公司，還是高度壟斷的央企，按現(xiàn)行考核體系，必然講經(jīng)濟(jì)效益，如果成本居高不下，必然要求消化成本，帶來漲價(jià)。但它可以繼續(xù)拆解，將能放開的環(huán)節(jié)，比如內(nèi)部實(shí)行網(wǎng)運(yùn)分離，客貨運(yùn)輸公司分開，同時(shí)對(duì)外放開客貨運(yùn)輸，吸收社會(huì)資本和民營企業(yè)參與，競(jìng)爭(zhēng)主體多元化，形成一個(gè)有效競(jìng)爭(zhēng)的鐵路運(yùn)輸市場(chǎng)。競(jìng)爭(zhēng)會(huì)帶來效率的真正提高，也會(huì)推動(dòng)價(jià)格的下降。