電力改革延宕十年而未決，堪稱中國改革的一面鏡子，改革的得失興替，均可在鏡中一窺端倪。

簡言之，改革理念是否清晰，改革決心是否堅定，決定了改革進程是否順利。理念清晰、決心堅定，所有的問題都不是問題。反之，所有的不成問題都會成為無法逾越的問題。

20年來，中央文件反復重申，中國經濟改革的目標，是建立并完善社會主義市場經濟體制。何謂建立并完善社會主義市場經濟？三句話：把市場建起來，讓價格起作用，政府依法監管。前兩句話講的是市場，第三句話講的是法治，合起來就是法治的市場經濟。說得再通俗點就是自由競爭的同時必須守規矩。誰來保證市場主體守規矩？政府。

2000年6月時任中共中央總書記江澤民對此非常清楚，他用一句話就平息了電力體制要不要改革的爭論——不能既打籃球又吹哨子。當時，國家電力公司一統中國電力行業江山，仍然政企不分，是不掛電力部牌子的電力部。

“不能既打籃球又吹哨子”，這就是市場經濟的理念。既然決定了要搞市場經濟，就必須厘清政府與市場的邊界，政府既當運動員又當裁判員，自己先壞了規矩，如何讓別人守規矩？

接下來由時任總理朱镕基負責實施電力改革。他同樣用一句話就平息了電力改革無比復雜、不可輕舉妄動的阻力——七個常委中有四個學電的，搞不好電力改革豈不讓人笑話！

這就是改革決心。有決心才能有行動，一年多后電力改革方案（國發[2002]5號文）出臺——廠網分開、重組電網、競價上網、設立電監會。

廠網分開重組電網是打破壟斷，打破壟斷才能有競爭，有競爭才能有市場。競價上網是要變政府定價為市場定價，完成這個轉變價格才能起作用，才能發揮引導資源配置的杠桿作用。電監會就是監督各市場主體是否守規矩的裁判員。

2003年溫家寶繼任總理后，國務院又出臺了電價改革方案（國辦發[2003]62號文）、深化電力體制改革的方案（國辦發[2007]19號文），確立了“發電、售電價格由市場競爭形成；輸電、配電價格由政府制定”的電價改革目標，和“加快電力市場建設、實施輸配分開試點、全面推進電價改革”的電力體制改革總體目標。19號文甚至對“十一五”期間的電改任務給出了時間表。

至此，電力改革的頂層設計已經完善，電改完成理當指日可待。然而誰都沒想到，此后六年，電改竟在互相推諉中一事無成。電監會認為自己想改革但沒權力，價格部門認為電網企業成本不厘清就沒法放棄政府定價，電網企業認為先改的應該是電價而非電網，地方政府則認為經濟增長是硬道理，不管怎么改，都不能漲電價。

爭執聲中，一些原本清晰的問題又變模糊了。比如電是不是商品，要不要遵循市場經濟下供求決定價格的規律？

顯然，沒有頂層執行，再好的頂層設計都白搭！電力體制改革如此，經濟體制改革如此，一切改革都是如此！

而頂層執行的前提，是清晰的改革理念和堅定的改革決心。如果網上有點牢騷就恨不得把饅頭拉面的價格都管起來，宏觀經濟有點波動就投鼠忌器，游說聲音一大就舉棋不定，那只能說明頂層對什么是市場經濟認識模糊。沒有認識，何談決心？沒有決心，何談建立和完善市場經濟？

電改蹉跎之中，中國迎來領導人交接。新的領導人反復宣示：改革是中國最大的紅利，要以更大的勇氣和決心推動改革，要把錯裝在政府身上的手換成市場的手，要壯士斷腕、言出必行。

盛哉斯言！拭目以待。

——編者

電力改革雖然自2008年起即陷入停頓，但卻從未淡出人們的視野。隨著新政府的成立，“重啟電改”再次成為輿論焦點。

3月18日，國家電監會剛剛摘牌并入國家能源局，一則“最高決策層決心把國家電網公司一拆為五”的傳聞便引發行業震蕩。國網系上市公司股價應聲大跌，發電企業上市公司股價則大漲。

國家電網公司如何定位，的確是電力改革的關鍵環節，但“一拆為五”并非既定方案。

原電監會政策法規部體改處處長劉建平3月初撰文評價三種主要的備選方案，認為電網分拆方案是“收效中、成本高、風險中”。“收效中、成本中、風險小”的方案是網售分開，剝離電網的售電環節，輸配環節仍保留在電網企業。“收效大、成本高、風險中”的方案是輸配分開，原國家電網公司只負責跨區輸電，配售環節由以省為單位的獨立配電公司完成。

《財經》記者問詢了多名接近決策層的官員和學者，均被告知：在能源管理機構調整基本到位之前，不可能決策具體選項。

按照國務院機構改革方案，重組后的國家能源局負責研究并提出能源體制改革的方案建議，具體方案由國家發改委經濟體制綜合改革司擬定，決策權則在國務院和中央高層。

據《財經》記者了解，拆分國家電網的方案被熱炒，并非來自決策層“自上而下”的意志，而是來自電力業內人士“自下而上”的推動。

“電力行業需要新企業，新位置。”一位了解內情的人士告訴《財經》記者，新能源局的三定方案正在制定，不可能全盤接受原國家電監會300人的編制，向企業分流是必然的選擇。除此之外，五大發電公司的高層中也有人有向電網公司流動的意愿。

無論如何，新一屆領導班子表達了強烈的改革意愿，在剩下的經濟改革“硬骨頭”里，電力改革的理論準備、輿論準備、國際經驗、國內探索都已非常充分，因此相對“好啃”。而在“下嘴”之前仔細梳理檢討過去十年的成敗得失，對未來的改革實踐無疑意義重大。

“主輔分離”縮水

電網科研、電網工程被剔出主輔分離對象，國資委又不顧國家能源局反對批準國家電網收購上游設備制造企業，“主輔分離”距最初的改革目標大為縮水

電力是影響最大的基礎產業，電力體制也是新中國成立以來各工業部門中體制變化最多、管理機構調整最多的行業之一，共進行了十次重大變革，兩設水電部、三設電力部，還經歷了燃料工業部、能源部、經貿委、電監會、能源局等復雜的沿革。

上世紀80年代，電力市場化改革成為全球潮流。因為時常發生“電荒”，中國政府鼓勵社會集資辦電，多元投資；90年代中后期，中國未并入電網的獨立電廠的裝機容量，約占到當時總裝機容量的一半，“電荒”局面大為緩解。

1998年國家電力總公司開始進行“省為實體”的組織結構調整，即建立省級電力公司，打破原有的大區電網結構。實踐表明，省公司各自為政，嚴重影響了電力資源的有效利用。

二灘水電站“棄水事件”正是當年省間壁壘的典型案例，成為2002年電力改革的導火索。四川省二灘水電站利用世界銀行貸款建造，是當時中國最大的水電站，投產之初即陷入虧損。清華大學國情研究院主任胡鞍鋼2000年4月撰寫的一份調研報告顯示，1998年-2000年，二灘水電站實際發電量僅占其可發電量的41％。

該事件引起了中國高層的關注。2000年6月8日，時任中共中央總書記江澤民就此表態。第一，二灘事件反映的是體制問題，國家電力公司“既打籃球，又吹哨子”造成機會不均等，必須進行改革；第二，授權國務院總理朱镕基全權負責電力改革。

2002年2月，國務院頒發了《關于印發電力體制改革方案的通知》，提出“廠網分開、主輔分離、輸配分離、競價上網”的十六字改革方針，成立了電監會和國務院電力體制改革領導小組。這就是著名的5號文。5號文第一次以國務院文件的方式明確了電力改革的市場化方向，是指導電改的綱領性文件。

5號文發布當年，即實現了發電、輸電環節的縱向拆分，成立了五大發電公司，以及國家電網和南方電網兩大輸電公司。在國有獨資的國家電網公司之下，成立了華北、東北、西北、華東、華中五家區域電網有限責任公司或股份有限公司。國網公司負責跨區域的電力交易和調度，區域公司負責本區域電網運營。至此，電改開局良好。

“廠網分開”后的任務是“主輔分離”，這是為了厘清電網運營成本，為下一步的輸配單獨定價做準備。“主輔分離”的任務是將電力設計、修造、施工等輔助性業務單位，脫離電網企業。但由于輔業單位的界定問題和輔業職工的安置問題，這項本應在2004年完成的改革直到2010年才形成方案。

2004年，電力改革小組向決策層上報“主輔分離”方案，但因輔業單位反對，發電企業反對等原因而擱置。2007年“主輔分離”方案終于在各部委間基本達成一致，暫時保留在電網企業內的電力設計、施工和修造等企業與電網企業分離，與先期剝離的四家電力輔業單位重組。

2008年初，一場突如其來的雨雪冰凍災害使電網受到嚴重破壞，再次打亂了電力改革的既定方案。國家電網公司強調，送變電和電力設計對電網建設和維護事關重要，影響到重大事件中的搶修及效率，不應剝離出電網主業。這一主張得到了政府的認可。

2010年4月，電力體制改革工作小組召開電網主輔分離工作會，同意送變電施工企業不再參與主輔分離改革重組，按照這一思路，國資委提出《電網主輔分離及電力設計、施工企業一體化方案》（下稱《方案》），國家能源局關于“電網科研、電網工程施工，即送變電、電網設備制造、非調峰調頻發電機組的常規能源等機構企業，應與電網企業脫鉤”的建議未得到采納。

送審稿中，《方案》提出“已完成分離的電網企業不得再從事已分離的業務或再投資、控股已分離業務的企業”，對能源局建議分離的輔業表述含混，僅要求“進一步開放送變電市場，為實現送變電施工領域的公平競爭創造條件”。

電網科研、電網工程等輔業剔出主輔分離改革后，“主輔分離”演變為“在電力建設領域的設計、施工、修造企業實施改革重組”，這顯然偏離了5號文的方向。2010年2月，國資委不顧國家能源局反對，批準國家電網收購許繼、平高兩家輸變電設備企業，國網公司不斷向上游延伸的觸角，在業內引起軒然大波，被視為電力改革的倒退。

2011年9月，在國資委主持下，中國電力建設集團和中國能源建設集團兩大輔業公司掛牌，僅僅將電網企業中的電力建設、勘察設計、施工業務重組到上述兩家企業。

延宕多年并被大打折扣的“輔業分離”，讓心系改革的業內人士不禁對電力改革的前景感到悲觀。最容易做的環節都如此艱難，下一步的輸配環節單獨定價豈不是難上加難？