《能源法》起草小組11月２７號宣布，決定從２００７年１２月１日開始，通過新聞媒體和互聯(lián)網(wǎng)等渠道公開《能源法（征求意見稿）》，向社會各界廣泛征集修改、完善的意見和建議。至此，中國《能源法》的起草工作前所未有地向?qū)＜摇⒏骷壵鞴懿块T、能源企業(yè)和社會各界人民群眾先后征求意見，以求最大限度地反應(yīng)社會各界對這一法律意愿，爭取獲得全社會的共識，以確保這一法律為了的貫徹執(zhí)行。

能源法是一部什么樣的法律

備受關(guān)注的能源法終于揭開了“神秘面紗”，那么全社會都在關(guān)注，能源法是一部什么樣的法律？它對于解決我們的能源瓶頸問題，對于保障中國經(jīng)濟社會的持續(xù)發(fā)展，實現(xiàn)節(jié)能減排有著什么樣的重要意義？

國家能源領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室馬凱主任在研究能源法起草工作的會議上說：《能源法》是一部能源大法，是我國能源領(lǐng)域的基礎(chǔ)性法律，將規(guī)范能源的開發(fā)利用行為，構(gòu)建穩(wěn)定、經(jīng)濟、清潔、安全的能源供應(yīng)和服務(wù)體系，促進資源節(jié)約和環(huán)境友好性社會的建設(shè)，實現(xiàn)能源與經(jīng)濟、社會的協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展的法律保障。

在中國的法律體制中，《憲法》被稱之為“根本大法”，是一切法律制定的基礎(chǔ)，為制定所有法律奠定了一些根本性的原則。法律體系如同一棵大樹，《憲法》如同樹干。在《憲法》之后是基本法，法學(xué)家也成其為普通法，例如《香港基本法》、《澳門基本法》，也被一些人俗稱為“小憲法”。在商法中是《民法通則》，在刑法中是《刑法》。它是其它相關(guān)法律的“上位法”，為其它法律的制定提供了立法原則。大家知道《香港基本法》，其實它就是香港各種法律的上位法，香港制定所有法律都不得與之沖突或悖逆。

根據(jù)現(xiàn)在對世界的觀察，勞動創(chuàng)造人的說法基本難以成立，目前地球上數(shù)百萬物種中，能夠駕馭火的生靈僅有人。顯而易見，人類駕馭了能源才奠定了文明的基礎(chǔ)，所以，隨之人類的文明進步，對于能源的關(guān)注和依賴將越來越大。可以說，沒有了能源，人類文明將歸零。因此，任何一個進入現(xiàn)代文明的國家，應(yīng)該對于能源的開發(fā)、利用和相關(guān)的環(huán)境影響制定一系列的法律。為了保障這些法律的協(xié)調(diào)一致，需要為這些法律的制定而首先確定一些必不可少的立法原則，這就是中國今天制定《能源法》的關(guān)鍵所在。

《能源法》既然是一部“基本法”，就應(yīng)該是各種能源及環(huán)境、資源相關(guān)法律的“上位法”，也就是說今后制定涉及能源的法律，或者修訂有關(guān)的法律必須根據(jù)《能源法》的立法原則和行為規(guī)范準(zhǔn)則，與這一原則不一致的必須進行修改，也可以說它將是未來中國能源行業(yè)立法的指導(dǎo)性的綱要，綱舉目張。因為這樣的法律只有達(dá)成共識，才具有可操作性，才會得到社會的普遍響應(yīng)。

能源法將解決什么問題

11月29日，我在參加中央人民廣播電臺《直播中國》節(jié)目中，培養(yǎng)原播音員則華曾問：近年來，我國面臨的能源問題日趨復(fù)雜，石油進口依賴程度不斷增加，今年進口將突破1.3億噸；電力供應(yīng)從2002年來連續(xù)40個月快速增長，然而電力體制改革陷入鯁喉之境；由能源生產(chǎn)消費引發(fā)的環(huán)境問題日趨嚴(yán)重。《能源法》能否解決這些問題？

能源辦馬富才副主任在起草工作中特別強調(diào)，《能源法》要突出：戰(zhàn)略性、全局性與原則性。所以《能源法》不是為了解決一些行業(yè)的具體問題，而是為解決趨勢性的、戰(zhàn)略性的、全局性的和原則性的問題而建立準(zhǔn)則。對能源供應(yīng)企業(yè)和用能企業(yè)的相關(guān)行為進行規(guī)范，要求他們必須遵守一些原則，而這些原則將有利于解決一些重大的、普遍性的問題。

2007年諾貝爾經(jīng)濟學(xué)獎授予了芝加哥大學(xué)經(jīng)濟學(xué)教授邁爾森（RogerB.Myerson）、明尼蘇達(dá)大學(xué)經(jīng)濟學(xué)教授赫維奇（Leonid Hurwicz）和普林斯頓高級研究所社會研究學(xué)院講座教授埃里克•馬斯金（Eric Maskin），以表彰他們?yōu)?ldquo;機制設(shè)計理論”奠定基礎(chǔ)。所謂“機制設(shè)計”，在中國也可以解讀為“制度設(shè)計”。三位經(jīng)濟學(xué)家的研究受到全世界的空前重視，他們的理論將有助于各國政府、經(jīng)濟學(xué)家和企業(yè)識別在哪些情況下市場機制有效，哪些情況下市場機制無效，機制無效時應(yīng)該如何彌補。在市場經(jīng)濟環(huán)境下，如何讓質(zhì)量不對等、資訊不對等、資源不對等的交易主體，在有效的機制設(shè)計下進行盡可能公平的交易，人們據(jù)此可以確定最佳和最有效的資源分配方式。

三位諾貝爾獎的獲獎?wù)咚岢龅膯栴}也是中國能源長期面臨的困擾。最近，中國在能源白皮書上表示：“中國不會對世界的能源構(gòu)成威脅”。構(gòu)不構(gòu)成威脅，不在于中國政府如何表示，關(guān)鍵是看我們怎么做，而制度設(shè)計是最終解決問題的關(guān)鍵。中國在國際石油市場上的大量購買現(xiàn)貨，誘引對沖基金炒油謀利，造成國際邊際油價的波動。解決這一問題的關(guān)鍵不僅僅是價格接軌，還要幫助中國企業(yè)解決一方面進行積極的期貨交易，套期保值；另一方面要進行商業(yè)儲備，平抑投機；再一方面要加大開發(fā)替代能源的投資，威懾產(chǎn)油國。但是，期貨交易會增加風(fēng)險，儲備石油將增加成本，發(fā)展替代能源要增加投資，要調(diào)動企業(yè)的積極性，就要從制度上引導(dǎo)、促進和要求企業(yè)有所作為，而《能源法》為建立這一制度確定了方向，限定了范圍，建立了基礎(chǔ)。有效的制度設(shè)計是解決中國能源長期遺留矛盾，建立一個公平合理，積極健康的市場經(jīng)濟體制的核心要素，而《能源法》將提供強有力的法律保證。

能源法與現(xiàn)行能源行業(yè)法規(guī)的關(guān)系

我國現(xiàn)行的能源及相關(guān)法律、法規(guī)不少，如《電力法》、《煤炭法》、《節(jié)約能源法》、《可再生能源法》、《民用核設(shè)施安全監(jiān)督管理條例》等，還有一些相關(guān)連的法律，如《礦產(chǎn)資源法》、《反壟斷法》、《緊急狀態(tài)法》等，那么為什么還要再出臺一個能源法？

中國的能源立法工作是在改革開放30年的過程中，靠“摸著石頭過河”一步步建立的，在立法之初由于種種原因，存在著一些先天不足的問題，比如說行業(yè)壁壘問題，每一個行業(yè)自顧自，閉門造車，缺乏行業(yè)之間的有效協(xié)調(diào)，行業(yè)法律缺乏關(guān)聯(lián)性。而能源行業(yè)是一個整體，相互之間是關(guān)聯(lián)的，比如發(fā)電是要用煤炭，這就涉及了煤炭行業(yè)，也可以用水利發(fā)電和核電，水會影響水利灌溉，排放會影響環(huán)境，核能可能造成安全問題，而煤炭運輸又會影響石油供需的消耗，所以我們要為整個能源行業(yè)制定一個有規(guī)有矩的框架，相互之間要遵循這個規(guī)矩，不能再各行其是。[page]

《能源法》是《電力法》、《煤炭法》的上位法，這些法律如果存在與《能源法》沖突的問題，就為應(yīng)該進行調(diào)整。尤其是《電力法》，這個法律目前爭議極大，修改意見也非常針鋒相對，一些行業(yè)和部門，甚至企業(yè)利益過深地攪入了立法工作，所以它必須根據(jù)《能源法》確立的立法原則進行全面修改。

全國人大常委會在制定一些行業(yè)性法律中，十分擔(dān)心將一些壟斷性企業(yè)和一些部門的利益法律化的問題，這對中國曾經(jīng)教訓(xùn)深刻。例如當(dāng)初電力部在轉(zhuǎn)制之前，利用自己的特殊身份將利益法律化，通過制定《電力法》排斥競爭，確保壟斷地位，對以后的電力改革和電力工業(yè)的可持續(xù)發(fā)展都帶來的諸多的問題。因此，制定《能源法》需要一個不受利益集團左右的立法環(huán)境，并廣泛征求社會各界的意見，通過堅持“開門立法”來抵消大企業(yè)集團的影響。

這一次《能源法》起草是全國人大委托國家能源領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室來組織，這個部門自建立之初，就重點關(guān)注一些基礎(chǔ)工作，沒有和行政部門爭權(quán)，而是處于高度超脫狀態(tài)，扎扎實實做好《能源法》的起草工作和一些重大戰(zhàn)略性問題的研究。起草小組的立法專家詳細(xì)研究了各國的能源環(huán)境法律，并對比分析了60多個國家的能源法律，不僅僅是美國，還包括歐洲、日本和一些發(fā)展中國家。工作是非常深入，可以說前所未有。但是他們同時也強調(diào)了中國發(fā)展階段的一些特性，實事求是地看待中國的能源環(huán)境問題，沒有盲目照搬外國的月亮。同時他們也將中國所有相關(guān)法律法規(guī)也進行了詳細(xì)研究，對一些過去由部門制定的法律，所存在的問題進行了分析。

能源法的執(zhí)法主體

一部能夠很好得到貫徹執(zhí)行的法律，背后都是要有一套相互制約的執(zhí)法體系，刑法背后有公安局、檢察院；環(huán)境和污染防治法律背后有環(huán)保局、水利部、監(jiān)察部等；過去我國的《節(jié)約能源法》曾一度對中國節(jié)能工作起到非常積極的作用，關(guān)鍵是有各級經(jīng)委或經(jīng)貿(mào)委的節(jié)能部門，作為節(jié)能管理機構(gòu)起到了積極作用。后來因為機構(gòu)精簡合并，節(jié)能工作的執(zhí)法主體被淡化了，造成最近一個階段經(jīng)濟高速發(fā)展，確忽略了節(jié)能減排工作的齊頭并進，污染問題極為突出，資源過度消耗嚴(yán)重，以及不斷發(fā)生的煤炭、電力和石油供應(yīng)緊張等問題，使我們又重新認(rèn)識到節(jié)約的重要性。

能源行業(yè)是一個相互關(guān)聯(lián)的整體，現(xiàn)在對能源問題是多頭管理，九龍治水，確實非常混亂，責(zé)任非常不清晰。很多問題我們都找不到承擔(dān)責(zé)任的主體，比如說2005年我們出現(xiàn)了油荒，今年有一次出現(xiàn)油荒；還有拉閘限電的問題，不停的輪回再現(xiàn)，幾年一次，就是解決不了；煤電之爭沒完沒了，大家轉(zhuǎn)來轉(zhuǎn)去爭來爭去，矛盾日益突出，等等。所以，要解決好這個問題，單單靠一部法律是不夠的，必須要建立一個專業(yè)化的，強有力的執(zhí)法主體。

建立能源主管部門，也就是大家所說的“能源部”或“能源委”的成立已經(jīng)成為各界的共識，能源部應(yīng)該與《能源法》同步亮相，只有建立一個任務(wù)明確，責(zé)任具體，權(quán)力充分的能源主管部門，《能源法》才可能得到有效地貫徹落實，這已經(jīng)是民心所向。

目前存在問題較多的一些產(chǎn)業(yè)都應(yīng)該成為未來能源主管機構(gòu)的重要組成部分，例如煤炭。近年來，煤炭事故不斷，瓦斯爆炸，透水冒頂，每年死亡數(shù)千礦工。同時，煤炭工業(yè)又是中國經(jīng)濟的主要動力來源，一些資產(chǎn)被個人、地方官員私分豪奪，對國家長遠(yuǎn)利益構(gòu)成嚴(yán)重威脅。一些專家希望建立一個煤炭工業(yè)總局，協(xié)調(diào)負(fù)責(zé)全國煤炭的開發(fā)和安全等問題；國家為控制溫室氣體排放將計劃大量開發(fā)核電，制定了一個2020年建設(shè)4000萬千瓦核電機組的計劃。但是，核電既不是火電，也不是水電，在利益系統(tǒng)中是一個外來者，完全被邊緣化，嚴(yán)重制約了核電工業(yè)的發(fā)展。以此，在未來能源主管機構(gòu)中建立核能源局是非常必要的，這一工業(yè)在美國就是能源部直接管理的；還有，國家電網(wǎng)是一個及其強勢的壟斷利益集團，市場中的其它交易者根本不可能成為對手，也就談不上公平交易的可能。國家電網(wǎng)既是市場中唯一的買方，又是唯一的賣方，使這個市場呈現(xiàn)極度的扭曲，而拆散電網(wǎng)又存在安全隱患，所以將電網(wǎng)進行輸配分離，將可能引發(fā)安全的關(guān)鍵部門重新納入政府的直接控制可能更加有利于現(xiàn)階段市場化的建設(shè)。

此外，就是節(jié)能減排問題的落實，《能源法》的出臺，應(yīng)該是能夠促進人們更好地、更科學(xué)地利用能源和節(jié)約能源。目前節(jié)能的壓力巨大，從即將公開征求意見的《能源法（草案）》，到最后能源法的出臺，中間還會有一個不斷修訂、完善的過程，節(jié)能減排工作將會進一步突出。盡管我們已經(jīng)將《節(jié)約能源法》再次進行了修改，但是《能源法》作為基本法將“節(jié)約優(yōu)先”在總則第三條中重點強調(diào)，也就是在立法目的和立法范圍之后，就節(jié)約優(yōu)先作為基本國策加以突出。此后，第六章中有八條具體規(guī)定保障“能源節(jié)約”的原則得到貫徹。此外，在第十四章法律責(zé)任中再次強調(diào)節(jié)約能源的政府、企業(yè)責(zé)任，可見對節(jié)約能源的重視。可以預(yù)見，未來能源主管部門將重點承擔(dān)其節(jié)約能源的歷史重任。

在黨的十七大報告中，胡錦濤總書記20次提到了能源問題，可見全黨、全國對能源問題的高度正式，《能源法》出臺將為中國能源的長期穩(wěn)定供應(yīng)歷史性地奠定了基石。