●必須看到，節(jié)能減排的實(shí)質(zhì)精神，是發(fā)展模式的轉(zhuǎn)型，關(guān)涉到社會(huì)經(jīng)濟(jì)利益分配的重新調(diào)整，需要社會(huì)各方主體積極主動(dòng)參與。

　　●節(jié)能減排工作在啟動(dòng)階段，當(dāng)然離不開政府行政手段的推動(dòng)。但是，要建立長(zhǎng)效機(jī)制，進(jìn)而成為一種社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的習(xí)慣模式，就必須充分運(yùn)用法律手段。

　　當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展正處于企穩(wěn)回升的關(guān)鍵時(shí)期，也是結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要時(shí)期?，F(xiàn)在看來，節(jié)能減排任務(wù)依然艱巨，自主創(chuàng)新不足、可持續(xù)發(fā)展能力不強(qiáng)等問題突出。同時(shí)，世界范圍內(nèi)正在展開新一輪以科技革命為先導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)升級(jí)，這將對(duì)我國未來發(fā)展和參與國際競(jìng)爭(zhēng)帶來更大挑戰(zhàn)。

　　環(huán)境污染、能源緊張，已然成為我國未來發(fā)展的“瓶頸”。這一點(diǎn)，在全社會(huì)上下早已形成共識(shí)。然而，正在各地蓬勃開展的節(jié)能減排工作，卻還是不斷遭遇到一些現(xiàn)實(shí)困境。

　　究其根源，缺乏有力的法制保障是主因之一。因?yàn)槭聦?shí)已經(jīng)表明，僅僅作為短期目標(biāo)，由政府各級(jí)部門行政主導(dǎo)、社會(huì)各方主體被動(dòng)參與的節(jié)能減排工作模式，效果并不一定理想。因此，將當(dāng)前以政府推動(dòng)為主導(dǎo)的節(jié)能減排工作模式，轉(zhuǎn)入到高效穩(wěn)定的制度化運(yùn)行，就成為當(dāng)務(wù)之急。

　　節(jié)能減排的實(shí)質(zhì)精神，是發(fā)展模式的轉(zhuǎn)型，關(guān)涉到社會(huì)經(jīng)濟(jì)利益分配的重新調(diào)整，需要社會(huì)各方主體積極主動(dòng)參與。但是，如何調(diào)動(dòng)各方的參與精神和積極性呢？要知道，法律在社會(huì)治理中具有組織功能、約束功能和激勵(lì)功能。它通過明確相關(guān)主體的權(quán)利義務(wù)，協(xié)調(diào)和平衡著各方利益，能夠?qū)ι鐣?huì)主體的行為起到規(guī)范和引導(dǎo)的作用。同時(shí)，法律一經(jīng)確立，就能獲得長(zhǎng)期穩(wěn)定的效力。鑒于中國國情，節(jié)能減排工作在啟動(dòng)階段，當(dāng)然離不開政府行政手段的推動(dòng)。但是，要建立長(zhǎng)效機(jī)制，進(jìn)而成為一種社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的習(xí)慣模式，就必須充分運(yùn)用法律手段，構(gòu)筑起穩(wěn)定、完備的法律保障和促進(jìn)機(jī)制。

　　應(yīng)當(dāng)說，中央和地方政府關(guān)于節(jié)能減排工作的法治化意識(shí)正在不斷增強(qiáng)，相關(guān)立法活動(dòng)一直比較活躍，已經(jīng)制定和實(shí)施了一系列法律法規(guī)，初步形成了節(jié)能減排立法的基本框架。單純從數(shù)量上看，我們已有的節(jié)能減排立法可謂相當(dāng)豐富了，這些法律規(guī)范在實(shí)踐中也確實(shí)發(fā)揮了一定的作用。然而從節(jié)能減排工作對(duì)法律制度的迫切需求，以及現(xiàn)行立法對(duì)這種需求的滿足狀況看，有關(guān)立法存在著一些問題和不足。

　　在節(jié)能立法方面，最主要的問題是管理體制問題。在“大部制”改革的背景下，節(jié)能工作的相關(guān)職責(zé)仍分散在發(fā)改委、交通運(yùn)輸部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、機(jī)關(guān)事務(wù)管理局等多個(gè)部門之中。具體到地方，這一職權(quán)的行使就更加復(fù)雜了。比如，經(jīng)委負(fù)責(zé)一般領(lǐng)域的節(jié)能工作，發(fā)改委負(fù)責(zé)節(jié)能減排和應(yīng)對(duì)氣候變化的綜合協(xié)調(diào)工作，機(jī)關(guān)事務(wù)管理局負(fù)責(zé)公共機(jī)構(gòu)的節(jié)能管理工作，建委則負(fù)責(zé)建筑節(jié)能和交通節(jié)能的管理工作。上述部門的相關(guān)職責(zé)存在著交叉的問題，政出多門，有效協(xié)調(diào)的難度很大。再加上相關(guān)法律法規(guī)未能明確孰為統(tǒng)一的主管部門，在實(shí)際工作中往往出現(xiàn)各自為戰(zhàn)、缺乏一體化的行動(dòng)機(jī)制的問題。

　　在減排立法方面，問題又主要表現(xiàn)為立法理念過于保守。我國目前許多污染物排放標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)不能適應(yīng)最新的環(huán)保形勢(shì)的需要了，過低的標(biāo)準(zhǔn)不但無法收到保護(hù)環(huán)境之效，有時(shí)甚至?xí)鸬焦膭?lì)排放的反面效果。根據(jù)減排的總體目標(biāo)，采用更加嚴(yán)格的排放標(biāo)準(zhǔn)，是減排工作的當(dāng)務(wù)之急。

　　從上海的情況來看，當(dāng)前所采取的有關(guān)節(jié)能減排行動(dòng)措施已經(jīng)取得了一定效果，在全國處于領(lǐng)先地位。但在構(gòu)筑法律保障的長(zhǎng)效機(jī)制上，還有很長(zhǎng)的路要走。上海作為全國社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的橋頭堡，在節(jié)能減排的法治化方面也要率先突圍，大力嘗試制度創(chuàng)新。

　　追根溯源來看，針對(duì)當(dāng)前這種分散、交叉的管理體制狀況，首先要實(shí)現(xiàn)節(jié)能管理和能源管理的一體化。把能源問題和節(jié)能問題割裂開來進(jìn)行管理，最終是管理不好節(jié)能問題的。同時(shí)，還要明確節(jié)能和能源的主管部門。目前在中央政府層面上，“大部制”改革后成立了國家能源局，專門負(fù)責(zé)國家能源等方面的工作。因此，地方也可以考慮設(shè)立專門機(jī)構(gòu)來主管節(jié)能和能源工作。當(dāng)然，這一創(chuàng)新要和“大部制”改革后的地方機(jī)構(gòu)調(diào)整相銜接。當(dāng)然，還要注意明確主管部門和分管部門之間的統(tǒng)分關(guān)系，這樣才能形成有效的協(xié)調(diào)合作機(jī)制。

　　與此同時(shí)，制度創(chuàng)新也不能落下。雖然制度創(chuàng)新的領(lǐng)域有很多，但在節(jié)能減排標(biāo)準(zhǔn)更新和合同能源管理這兩項(xiàng)制度上，要率先取得突破。

　　就節(jié)能減排標(biāo)準(zhǔn)更新而言，許多發(fā)達(dá)國家都已經(jīng)規(guī)定了類似的制度。比如日本的領(lǐng)跑者制度，其節(jié)能指導(dǎo)性標(biāo)準(zhǔn)按照當(dāng)下最先進(jìn)的水平（領(lǐng)跑者）制定，5年后這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)就變成強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，如果普通產(chǎn)品5年內(nèi)沒有達(dá)到這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，就不允許再投產(chǎn)。德國、美國等國家也有著類似的制度，這兩個(gè)國家的建筑節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)每年都修訂更新。因此，上海在修訂《節(jié)約能源條例》時(shí)可考慮借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，規(guī)定上海市的節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況和節(jié)能需要定期進(jìn)行修訂和更新，從而確保相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性。

　　再看合同能源管理制度，現(xiàn)代國家的治理方式已經(jīng)從國家管理、公共管理發(fā)展到最新的公共治理階段，實(shí)現(xiàn)了治理主體多元化。可見，節(jié)能減排工作，非行政部門可一力承擔(dān)，必須充分發(fā)揮政府、市場(chǎng)和社會(huì)三方面力量。合同能源管理制度就是這樣一種能夠有效引入市場(chǎng)和社會(huì)力量，與政府共同實(shí)施節(jié)能減排的嶄新制度。它的運(yùn)行機(jī)理是：在政府設(shè)定的節(jié)能目標(biāo)約束下，主管部門與用能單位簽訂協(xié)議，由用能單位自行采取節(jié)能措施，或聘請(qǐng)節(jié)能服務(wù)公司，以提高能耗效率和節(jié)約能源。與傳統(tǒng)行政管理手段相比，這種方式可以更好地促進(jìn)用能單位積極主動(dòng)地節(jié)能，實(shí)施效果更加顯著。

　　在節(jié)能減排的法治化道路上，不可能一帆風(fēng)順。要想把節(jié)能減排工作落到實(shí)處，就要根據(jù)實(shí)踐需要在制度上勇于創(chuàng)新、不斷創(chuàng)新。

　　(作者為復(fù)旦大學(xué)環(huán)境資源與能源法研究中心主任、教授)