電力是國民經(jīng)濟的先行行業(yè)，形成供電能力所需的投資大、時間長，一旦對電力供需預(yù)測失誤，將影響全局。然而，“九五”過剩、“十五”缺電、“十一五”又可能出現(xiàn)過剩，這是否如一位電力專家所言，電力規(guī)劃是一門有點“玄”的科學(xué)？在科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)下，細究“十一五”期間電力規(guī)劃與發(fā)展的得與失，有望為制定“十二五”電力規(guī)劃提供借鑒。

終極藍圖式規(guī)劃遭棄

目前，我國已超額完成“十一五”電力工業(yè)發(fā)展的許多預(yù)設(shè)指標，且幅度巨大。來自中電聯(lián)的資料顯示，原規(guī)劃2010年裝機容量達到8.4億千瓦，但2009年初就已逼近此目標。

從建國至今，以五年為周期的終極藍圖式規(guī)劃總是頑強地貫穿在各種目標制定中。中國電力發(fā)展促進會秘書長姜紹俊認為，中國電力規(guī)劃一直奉行由計劃經(jīng)濟時期奠定的以確定性目標為核心的規(guī)劃理念和方法，這種方法已越來越不適應(yīng)處于市場化改革中的電力工業(yè)發(fā)展。

制定“十五”電力規(guī)劃時，適逢東南亞金融風(fēng)暴，經(jīng)濟形勢低迷，當(dāng)時預(yù)測“十五”期間GDP增長率不大于4.8％，電力彈性系數(shù)不大于0.66。而事實上，2001年～2003年，我國電力彈性系數(shù)都大于1，特別是2003年發(fā)電量增長率達15.3%，GDP增長率達9.1%，電力彈性系數(shù)上升到1.68。

若說此番規(guī)劃引發(fā)后來缺電，并不確切。更準確地說，在執(zhí)行中未及時根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展形勢進行調(diào)整，才是造成嚴重缺電的主因。數(shù)據(jù)顯示，1999年～2002年，我國每年裝機容量增長速度明顯下降，分別為7.7％、6.9％、6.0％和5.3％；但同期電力消費增速大漲，平均增幅達到9.33％，且呈加速上升之勢，2002年達到11.6％。但這些信號，未受到足夠重視。

想要加快調(diào)整節(jié)奏，打破“五年之規(guī)”，還牽扯了技術(shù)進步等許多因素。2004年10月，中電聯(lián)曾召開電力工業(yè)“十一五”規(guī)劃重大問題研討會。會上，許多專家指出，更長距離輸電，正使西南水電競爭力下降。然而，2004年12月，國家電網(wǎng)公司提出發(fā)展特高壓輸電技術(shù)，并在之后數(shù)年里推動其突飛猛進發(fā)展，一舉改變了更長距離輸電帶來的憂慮，這些應(yīng)在規(guī)劃調(diào)整中有所體現(xiàn)。

所以，建立規(guī)劃的“滾動調(diào)整機制”勢在必行。4月3日，國家能源局局長張國寶在媒體撰文披露，除核電從“積極”變成目前的“大力發(fā)展”外，火電、水電、可再生能源的政策也有所變化。“可以說是又進行了一次調(diào)整。”國家發(fā)改委能源所高級顧問周鳳起如此評價。

事實上，這樣的調(diào)整在“十一五”期間屢見不鮮。可以相信，隨著具體計劃指標的淡化，人們的目光開始轉(zhuǎn)向產(chǎn)業(yè)政策的引導(dǎo)力，并更加關(guān)注政府對經(jīng)濟社會發(fā)展的宏觀調(diào)控力度和深度。

“規(guī)則空白期”

電力規(guī)劃是政府對電力工業(yè)發(fā)展在時間、空間上的戰(zhàn)略部署和行動綱領(lǐng)。實行統(tǒng)一規(guī)劃，是數(shù)十年以來行之有效的“傳家寶”。

過去幾年，很多省份搞電力自我平衡、就近平衡，這與我國能源資源分布與用電負荷分布極不均衡的特點背道而馳。對于發(fā)電企業(yè)搶灘，一位電力規(guī)劃專家強調(diào)，“我們相信這些企業(yè)還是想把資金、資源利用得好一些，但一個企業(yè)站在自身的角度，視野不夠廣闊，信息也有限。”
這突出反映了電力規(guī)劃的癥結(jié)，電力專家王信茂深感憂慮。他分析，目前，政府主管部門在電力規(guī)劃編制和實施管理方面的工作進一步弱化了，重項目核準、輕規(guī)劃管理的問題嚴重。作為指導(dǎo)電力工業(yè)科學(xué)發(fā)展、加快電力結(jié)構(gòu)調(diào)整重要依據(jù)的電力產(chǎn)業(yè)政策和電力工業(yè)“十一五”規(guī)劃，至今沒有正式出臺并發(fā)揮應(yīng)有作用。

據(jù)記者了解，在市場化改革先行一步的國家，如英國、澳大利亞、挪威和美國等，甚至沒有統(tǒng)一的發(fā)電規(guī)劃，發(fā)電容量的增加靠市場提供的經(jīng)濟信號和用電需求信息調(diào)節(jié)，但一般來說都有統(tǒng)一的輸電規(guī)劃。但在中國，過去電力規(guī)劃主要是確定最佳發(fā)電資源規(guī)劃，電網(wǎng)規(guī)劃實際上是電源送出規(guī)劃的一部分，如今，更能感知市場信號的電網(wǎng)規(guī)劃如何有更多話語權(quán)，需要制定者思想和行動的轉(zhuǎn)變。

專家普遍認為，當(dāng)前電力行業(yè)處于向市場經(jīng)濟過渡的“規(guī)則空白期”，規(guī)劃工作弱化，市場失控。而電力規(guī)劃對哪里可以采用市場手段，哪里要強調(diào)計劃，如何能夠充分反映供求關(guān)系和資源稀缺程度的電價體系等問題，都需細加推演。

誰應(yīng)是電力規(guī)劃的主體？無疑是政府。過去規(guī)劃中，大多運用“自下而上”的方式，于是令人費解的情況會出現(xiàn)：某省的電力規(guī)劃沒發(fā)布，其屬下某市的電力規(guī)劃就實施了。現(xiàn)在，由于電力規(guī)模越來越大，局部地區(qū)的資源與需求差距很大，更要強調(diào)“自上而下”，即由國家層面上確定各地可以配置的資源量。

綜合規(guī)劃呼聲漸高

市場經(jīng)濟條件下規(guī)劃的最大特點就是從市場需求出發(fā)。廈門大學(xué)中國能源經(jīng)濟研究中心主任林伯強認為，如何把握電力需求始終是電力戰(zhàn)略當(dāng)中一個最重要、最基礎(chǔ)的環(huán)節(jié)。

專家認為，未來電力需求難以準確預(yù)測，特別是像中國這樣的經(jīng)濟轉(zhuǎn)型國家更是如此。所以，要提高電力需求預(yù)測的水平，就要更好地研究經(jīng)濟發(fā)展的規(guī)律，用情景分析法替代趨勢外推法，弄清發(fā)展軌跡，而非拘泥于電力發(fā)展水平預(yù)測。

電力規(guī)劃的多重目標導(dǎo)向，正日漸成為新挑戰(zhàn)。例如，“十一五”規(guī)劃《綱要》明確提出的節(jié)能和減排兩個約束性目標，就已緊密附加在電力工業(yè)之上。

姜紹俊坦陳過去電力規(guī)劃的缺失：一是沒有考慮到供給的效率；二是沒有考慮需求側(cè)提高能效；三是沒有考慮電力項目對環(huán)境生態(tài)的影響以及清潔能源使用對于全社會成本的影響；四是電力產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要上游或周邊相關(guān)產(chǎn)業(yè)的支持；五是原有規(guī)劃目標過于單一。

面對未來多變的電力市場需求，以及不斷完善的價格體系與市場機制，不少專家認為，應(yīng)在下一個五年逐步建立綜合資源規(guī)劃管理體系。換句話說，就是要將現(xiàn)在我國電力管理體制下，供應(yīng)側(cè)發(fā)輸電項目的規(guī)劃、立項、投資以及價格等環(huán)節(jié)的審批，需求側(cè)的節(jié)能節(jié)電項目或需求側(cè)管理項目的規(guī)劃、立項、投資等環(huán)節(jié)的審批，由分開管理變?yōu)榻y(tǒng)一管理。

國網(wǎng)北京經(jīng)濟技術(shù)研究院副院長胡兆光分析，采用綜合資源戰(zhàn)略規(guī)劃進行模擬可發(fā)現(xiàn)，若2015年我國電量需求達到5.85萬億千瓦時，屆時需要發(fā)電裝機12.9萬億千瓦，通過需求側(cè)管理可以減少6700萬千瓦左右的裝機。如果政府不斷完善市場機制，如價格、稅收、資金等，其效益將更明顯。

“美國由傳統(tǒng)的電力發(fā)展模式調(diào)整到綜合資源規(guī)劃模式用了5～8年的時間。在我國實施這種管理應(yīng)該比在其他國家更容易實現(xiàn)。只要能夠適時地改革電力管理體制，就能夠比較快地實施綜合資源規(guī)劃。”華北電力大學(xué)教授曾鳴說。