2006年以來，大型水電項目核準基本停滯，2008電力裝機中水電占比已下滑至20.6％，水電開發陷入困局。究竟應該如何認識水電開發？新的歷史形勢下如何破解水電困局？這不僅是擺在水電業者面前的嚴峻課題，更是擺在國家政策掌控者面前的現實挑戰。

　　我國水電開發的總體狀況

　　我國水力資源世界第一。據最近一次普查結果，我國大陸水電理論蘊藏裝機容量為6.94億千瓦，年發電量6.083萬億千瓦時；技術可開發容量為5.42億千瓦，年發電量為2.47萬億千瓦時；經濟可開發容量為4.02億千瓦，年發電量為1.75萬億千瓦時。自2002年開始，我國水電裝機已躍居世界第一，到2008年底，水電裝機達1.72億千瓦。2008年水電發電量5633億千瓦時，占當年全球水電發電量的18.5％。
　　
　　從水電投產規模及近年來的建設運行水平來看，我國已當之無愧成為世界頭號水電強國。一是我國形成了完整的水電產業體系，培育了高素質的水電技術和管理隊伍。形成了力量強大的水電設計機構、施工承包單位、裝備制造商、開發運行商，具備功能完整、知識產權自主、品牌卓越的產業體系。二是我國水電開發運行技術水平處于世界領先地位。上世紀70年代初首座裝機過百萬千瓦的劉家峽水電站投產，80年代葛洲壩電站投產，90年代隔河巖、漫灣等五朵金花相繼投產，我國水電技術水平不斷攀升。以三峽工程的成功建設和運行為突出標志，我國水電開發運行技術水平世界領先，水電成為我國為數不多的處于世界領
先水平的行業。我國的高壩建設技術、混凝土快速施工技術、泄洪消能技術、地下洞群建設技術、高邊坡及基礎處理技術、巨型金屬結構制作和安裝技術、大型水輪發電機組設計制造安裝技術均屬世界先進或領先水平。三是我國建立了市場化導向的投融資體制與工程建設組織機制。水電是我國最早引入市場經濟辦法的行業之一。以上世紀80年代初魯布革水電站為起點，水電建設引進世界銀行資金，逐步建立健全招投標制、建設監理制、合同管理制、項目法人負責制，提升了水電組織效率。水電投融資領域改革不斷深化，投資主體多元化，水電開發項目融資持續創新，尤其是三峽工程發行債券和股票，實現了與資本市場的有效對
接，水電開發擺脫了資金制約瓶頸。
　　
　　我國水電開發取得了輝煌的成績，也面臨不少問題。首先，水電開發程度依然嚴重不足。以年發電量計算，到2008年底我國水電資源的技術開發程度僅為22.77％，這與發達國家70％~90％的開發水平差距較大。其次，水電開發面臨新的瓶頸。移民安置、生態環保、地質災害一定程度上成為阻擋水電發展的三座大山。再次，水電開發存在過度市場化的傾向。水電開發是對水資源諸多功能中一種功能的開發，需要統籌兼顧防洪、航運、旅游、供水、生態等多種功能，流域開發應走綜合效益開發梯級統籌開發的路子。然而目前的現實情況是，過于在水電開發領域引進多元主體競爭，過于注重水電站的經濟效益，割裂
了水電流域開發的完整性。
　　
　　總的來講，我國水電開發成就輝煌，完全具備進一步提高開發程度的市場基礎、資源基礎、物質基礎、資金基礎、技術基礎。但目前國家能源戰略中水電優先開發的戰略地位受到嚴重挑戰，水電開發遇到移民等新的制約因素，對水電開發的政策層面認識、行業內部認識、社會公眾認識都存在嚴重偏差和混亂。

　　從國家戰略高度認識水電開發

　　水電在我國能源結構中占有舉足輕重的地位，這是我國的基本國情，是我國實現經濟社會全面協調可持續發展的基礎背景。其實遠不止如此簡單，水電開發是我國水資源開發利用戰略與能源戰略的交集，是我國應對氣候變化戰略和區域協調發展戰略的關鍵抓手。
　　
　　從國家水資源戰略角度看，水電開發是促進水資源綜合利用和保護的重要載體。同能源安全一樣，水資源安全是關系到國家安全的重大問題。21世紀水資源正在變成一種寶貴的稀缺資源，水資源已成為關系到國家經濟、社會可持續發展和長治久安的重大戰略問題。水電開發是對水資源功能的清潔開發利用，利用水的勢能而并不耗費水量。同時，水電開發具有巨大的經濟效益，往往可以水電開發為載體促進水資源的綜合利用開發與保護。尤其是在大江大河上，一座水電站就是一個水利樞紐，可以起到控制洪水、改善航運、調劑供水等多重功能。2009年8月水利部在北京主持召開金沙江干流綜合規劃專家審查會，除了強調
金沙江是我國重要的水電基地外（經濟技術可開發年發電量近6000億千瓦時），同時指出金沙江是南水北調西線及滇中調水工程的水源地；金沙江汛期洪水總量占宜昌以上長江洪水總量的三分之一，金沙江梯級開發配合三峽水庫運用，可進一步提高長江中下游的防洪標準，減少分蓄洪區的運用。因此，在金沙江及其他水電富集地區建庫筑壩，決不僅僅是發電，同時是對水資源的綜合利用與保護，對促進區域經濟社會發展和國家整體水資源戰略安全均具有極其重要的戰略
價值。
　　
　　從國家能源戰略角度看，水電是我國從高污染化石燃料轉向清潔可再生能源過渡階段無可替代的獨特能源形式。在我國能源剩余可采儲量中，原煤占51.4％、水力資源（按使用100年計算）占44.6％、原油和天然氣僅約4％。煤炭和水電作為我國主導能源形式在相當長一段期限內不會改變。以目前的消費水平，我國現在煤炭探明儲量也就可以消費幾十年。所以，要盡早盡可能多地開發利用水電，增加電力供應總量，保障能源供應安全。另外，當前處于由化石能源向可再生新能源轉變階段，開發清潔能源，提高能源效率，促進節約能源，減少排放，是各國能源戰略共同的目標。從目前情況看，風能、太陽能的能量密
度低，價格昂貴，還存在大范圍并網技術難題和可能的生態環保問題，以更清潔的形式開發煤電、水電及核電在相當長的時間內依然占主導地位。中國過多利用煤炭壓力會越來越大；核電的發展也受到鈾資源的限制。因此，在這個轉折期間，技術成熟成本低廉的水電具有不可替代的作用。
　　
　　從應對全球氣候變化的國家戰略角度看，水電開發是實現溫室氣體減排的王牌。1979年在日內瓦召開第一屆世界氣候大會以來，全球對氣候變化的影響越來越重視。我國是二氧化碳排放最多的國家，我們必須認識到氣候變化問題已演變成敏感的國際政治經濟問題，向中國提出溫室氣體減排的量化要求恐怕只是時間問題。在這種形勢下，利用清潔的水力發電無疑是中國減少溫室氣體排放的一種明智選擇。歐美發達國家水能資源已基本開發殆盡，在是否把水電作為有效的溫室氣體減排措施的問題上各國戰略利益是不一致的。在這個問題上我們必須足夠清醒，不能簡單地跟著發達國家的水電政策走，而應旗幟鮮明地認可水電的
清潔可再生零溫室氣體排放的客觀特性，爭取將水電作為減排抓手。折合成原煤計算，目前我國已開發利用的水能還不到3億噸／年，而我國的水能技術可開發量約為13億噸／年。根據國家《可再生能源中長期規劃》，到2020年，可再生能源的比例要達到15％，其中水電要從2008年的1.7億千瓦增長到3億千瓦，當前技術水平下，水電無疑是我國實現碳減排的最有效清潔能源措施。
　　
　　從國家區域經濟發展戰略角度看，水電開發是我國經濟自東向西梯度發展實施西部開發戰略的重要手段。我國水電資源90％以上集中在京廣鐵路以西，云南、四川、西藏、貴州等西部12個省份水電資源約占全國的79.3％。發達國家的經驗證明，流域水電開發往往會帶來所在偏遠區域經濟社會的全面發展。這是因為水電屬于資本密集型產業，產業鏈長，影響面寬，可以起到啟動落后地區經濟發展的龍頭作用。由于我國西部水電所在地大都是經濟落后地區，其開發不僅僅是工程開發，實際上通過移民等行為可實現社會系統的再造，可以為該地區引進資金、引進技術、引進人才，促進當地觀念提升、文化進步和產業發展。
以水能資源的綜合開發利用為紐帶，將西部潛在的水電資源優勢轉化為現實的經濟優勢，實現水能資源的綜合開發利用與區域經濟社會發展、生態環境治理保護相結合，可極大地促進西部經濟發展。

　　尊重客觀規律
　　
　　切實轉變水電開發方式

　　水電開發投資巨大，籌建、建設、運行周期長，影響面廣，因此，水電開發是復雜的系統工程。要科學地開發水電，必須掌握其內在規律。
　　
　　第一，必須尊重水電流域開發規律。一條河流的水電開發，應服從流域開發的基本規律，高度重視全流域的規劃和布局，通過科學合理配置，實現整個流域的最佳資源開發。在流域開發方式上，一般采用龍頭水庫、支流控制、梯級開發的做法。開發主體上，一條河流一般都會由一個主體統一開發。這是因為流域具有內在的整體性，河流水文狀況有天然的上下游連續性，一條河流上水電項目的運營有其固有的相互關聯性。不重視流域水電規劃，甚至將一條河流切割進行開發的做法，必然會造成不同的項目規劃、建設、運行主體的個別本位主義，從而嚴重影響河流的流域整體利益，造成水能資源的浪費。
　　
　　第二，必須尊重水電公共產品屬性規律。水電是一個國家或地區的基礎性自然資源、社會性公共資源、戰略性經濟資源。水電具有共有共建共享的特性，是屬于公眾的資源。水電開發外部性強，既有正的外部性，如水電開發帶來防洪效益；同時也有負的外部性，如水電開發造成水庫中水流速變緩，影響水體自凈能力。如果認可水電的公共產品屬性和一定的公益屬性，就應該按主要由政府提供公共產品的規律辦事。特別是對大江大河，其水電開發權不宜完全推向市場。認識到水電公共產品屬性，政府就應嚴格加強水電開發和投運的監管，讓利益相關者對水電開發具有合適的話語權和利益表達機制，讓資源所在地居民分享水電開
發的經濟效益。
　　
　　第三，必須尊重水電綜合開發規律。所謂綜合開發，就是指開發水電項目時，必須要當成水資源項目進行綜合開發，統籌兼顧防洪、供水、生態環境、航運等方面的需求。由于只有將水能資源轉化為電力才可帶來可觀的經濟收益，以電養水、以電養航基本上是世界通例，即由水電承擔項目其他功能的成本。因此，在水電項目的規劃、前期、實施、運行各個階段，都應注重水資源的綜合保護與利用，使得水電項目產生必要的可能的正外部性。
　　
　　第四，必須尊重水電基建規律。水電開發屬大型基礎設施建設，必須遵循基建程序。大體來講，水電開發分項目規劃、項目前期、項目實施、項目運行四個階段。在項目規劃和前期階段，要在流域規劃框架內，進行項目全面的地質調查、社會調查、生態環境調查、市場預測、規劃設計、地質勘探、設計方案、科學試驗、移民規劃，提出可行性和必要性的論證，最終完成決策審批程序，這一歷程往往要數年乃至上十年。水電開發必須遵循這一客觀規律。如果項目選擇和前期工作周期過短，投入力量不足，就會造成設計質量下降、科研論證不到位、決策失誤的現象，從而對項目實施和投運帶來負面影響乃至災難性后果。
　　
　　尊重水電開發的客觀規律，就要堅持以全面協調可持續、以人為本的科學發展觀為指導，切實轉變水電開發方式，從以水電功能為優先的規劃開發向包括水電功能的綜合效益最大化的規劃開發轉變；從單純重視建設過程本身向同等重視前期、建設、運營轉變；從以樞紐工程建設為重心向更加重視移民規劃、安置、發展及生態環境保護恢復轉變；從過度強調多元投資主體分割開發向統一主體進行流域完整開發轉變。最根本的是要轉變觀念，樹立正確的水電開發決策觀、利益觀、安全觀。在決策原則上，從傳統上只重視從技術上可行和經濟上合理，到還要重視社會可接受度和環境生態承載力；在利益分配上，從傳統上只重視產權
投資主體的利益，到要足夠尊重移民及項目所在區域的主體性，給予利益相關者合理的利益補償和利益分享；在建設運行上，從傳統上只重視工程安全、生產安全，到還要重視綜合功能安全、生態安全，尤其要重視受影響區域人民的心理安全和生計安全。

　　促進中國水電開發的政策選擇

　　1.加強研究、宣傳、立法，制定國家水電開發規劃，果斷確認水電可再生清潔能源屬性，恢復優先大力開發水電的戰略地位。國家要組織力量加大對水電開發的宏觀研究，找準水電在國家應對氣候變化戰略、水資源安全戰略、能源安全戰略、西部大開發戰略中的定位，引導公眾對水電開發具有全面、客觀的正確認識。同時，要制定國家層面的水電發展規劃，明確國家水電開發戰略，從指導思想上回歸優先大力開發水電。可考慮由立法機構專門制定水電開發法律法規，或是針對大型流域開發專門立法，對水電開發涉及的主要法律關系予以規范。
　　
　　2.制定中國水電可持續開發的規則標準，實施水電特許權制度和可持續性認證制度。水電開發有必要制定開發的規則標準，從而使政府決策管理部門、開發商、金融投資機構、非政府組織、所在地域有一個共同的對話平臺。目前世界水電協會（ＩＨＡ）正在制定水電開發可持續性評價導則，從水電項目生命周期的戰略評估、項目準備、項目實施、項目運行四個階段找出可持續性關鍵影響因素并予以評估。我國應從自身實際出發，以水電開發可持續性評價為基礎，建立自身的行業開發標準，實施特許權制度和認證評估制度。
　　
　　3.優化水電開發體制機制，重點理順流域規劃體制、水電開發決策審批體制、水電投資建設運營體制。對有條件進行流域開發的江河，應在科學進行環境影響評價的基礎上，加緊做好能源、水利、環保、經濟、社會等多重效益共贏發展的綜合規劃。國家應就流域規劃的編制、審核、批準建立具體的規章，明確相關部委的職能。規劃前期工作費用宜由政府資金保障，待明確開發主體后予以補償收回。流域規劃部門與項目審批部門不能完全脫節，至少大江大河應該由水行政管理部門與計劃管理部門共同審批。重要流域的水電開發必須統籌規劃，充分論證，并嚴格劃定國家與地方的審批權限。即使小江小河的水電開發，也要根據
其影響大小進一步完善審批機制。在流域開發方式上，要堅持和完善水電流域滾動開發機制，遵循流域、梯級、滾動、綜合開發的方針。原則上應該做到一條河流一個水電開發主體。投資多元化體現在可由多家持股特定的流域開發主體，而不應強調在項目層面搞多個投資主體，甚至同一河段的不同項目授予不同開發主體開發。
　　
　　4.健全移民工作、生態環保工作及區域經濟協同發展的制度安排，建立利益共享機制。開拓水電開發新局面，必須改變舊的思維模式與工作機制，把水電開發與河流山川生態保護、庫區經濟發展、提高人民生活質量更好結合起來。要認真做好移民規劃和生態規劃工作，走“先移民后工程”和工程投運與生態恢復并重的道路，水電開發帶來的經濟財富由開發主體、移民、當地政府等有關群體合理共享。只有建立有效的工作機制和利益分配機制，創新工作機制（如移民工作可考慮建立國家層面的移民綜合管理機構，具體工作依靠地方政府，移民費用由業主負責，實行移民業主監理制），調動地方政府、移民、開發主體三個方面
的積極性，才可能打破水電困局，實現共贏。
　　
　　5.優化水電開發政策環境。加強水電開發的規劃前期工作和核準工作，改進核準方式。對嚴格審定的流域規劃框架內項目，可給予項目準備和開工一定的靈活性。國家應抓緊出臺專門的水力發電促進辦法，明確水電享受可再生能源優惠電價政策，明確將三峽電站所享受的增值稅政策推廣至所有水電站，建立庫區基金及水資源費用于流域經濟社會發展的財政轉移支付機制。在明確水電肩負促進當地經濟社會發展的法定義務后，應給西部水電優先提供長期國債和低息政策性貸款，提高西電東送的電價，從而實現東部支持西部、國家縮小地區發展差距的戰略目標。應實行豐枯峰谷電價，鼓勵建設具有調節能力的電站或抽水蓄能電
站。要明確水電的調度政策，理順大型水電工程水利調度、生態調度、電力調度、航運調度的相互關系，理順業已形成上下游不同產權主體電站之間的調度協同關系。
　　
　　6.優化水電產業組織體系。逐步理順現有的水電開發產業格局，做到行業相對歸口、國有資本主導、流域統籌開發。我國目前的水電行政管理多頭，水利部門管流域規劃，發展改革委管項目審批，電力監管部門管大壩安全。現有水電行業性協會組織權威性代表性有限。應考慮水電行政管理職能相對歸口或協同，建立權威層次高、代表性廣的水電行業協會。水電開發具有很強的公共屬性，應堅持由政府主導開發，適當集中水電開發權，培育大型國有水電開發主體，水電項目的技術審查部門應具有較高的權威性。必要時可考慮賦予水電開發主體一定的行政職能，如成立流域管理局負責水行政及流域水電統籌開發；成立真正有利益相關方參加的流域管理委員會協調相關利益。（作者為中國長江電力股份有限公司財務總監）