[page]2009年，中國近90%的風電CDM項目被聯合國執行理事會（EB）低調退回重審，其核心是EB懷疑中國的上網電價是經過政府精心設計的，即用CDM的收益代替了原本該為政府支出的補貼。如果這一事件得不到妥善解決，脆弱的中國風電行業將迎來一場前所未有的生存考驗。

2009年11月開始，一場關于中國風電CDM（清潔發展機制）項目如何最終獲得EB（聯合國執行理事會）批準的討論在小范圍內悄然進行著。

參與這場討論的包括風電企業、CDM咨詢機構、氣候部門、律師界，甚至還有DOE（聯合國執行理事會指定的經營實體）。除了審批機構EB外，幾乎囊括了整個風電CDM產業鏈條。

事情的緣由，是中國大批的風電CDM項目被EB退回重審。中國提交的近百個項目中，成功注冊的不超過10個，也就是說，據不完全統計，近90%的風電項目被EB退回，近兩個月，EB幾乎停止了對中國風電CDM項目的審批。而EB提出的最核心問題就是——懷疑“中國風電CDM項目存在精心設計的上網電價”。

“業主方和咨詢機構方已經與EB進行了四輪的交涉，該解釋的都解釋了，再沒有解決的辦法了。因為這不再是幾個項目的問題，而是整個行業共同面對的難題。”中國資源綜合利用協會可再生能源專業委員會風電CDM項目經理劉穎接受《能源》雜志記者專訪時說。

風電在CDM所有的項目類型中通常被認為是最容易獲批的，也最符合CDM各方面要求，國內各類被批準項目的三分之二均為風電項目。“2008年之前基本上都是一次性注冊成功，需要復核的項目非常少。”河北省CDM辦公室項目經理馮世鈞介紹說。

很突然地，今年開始凡中國提交的風電CDM項目，EB都提出了復審的要求。談到今年和去年在獲批數量上的對比，劉穎用了“特別強烈”四個字。

而“特別強烈的對比”背后，動搖的則是中國整個風電行業的信心。無疑，CDM收益的缺失對業主的打擊將是致命的，因為沒有碳交易這1角錢的收益，“多數風電項目將很難盈利，甚至會虧損”，這勢必會降低投資者的熱情，甚至以此影響到整個新能源行業的發展。

由此看來，在外界眼中一片繁榮景象的風電行業確實正在遭遇著一場“生死劫”。

突遭大批退回

如此大規模的退回無論是在中國，還是在EB，都是極為少見的。

CDM項目的審批程序是這樣的：聯合國有專門的機構即執行理事會（EB），EB審批通過后項目產生的減排量才是合法的，才可以交易。業主方如有交易的意向，可委托咨詢機構進行審批申請，而審批主要分國內和國外兩方面，先由國家發展改革委氣候變化司審批，然后出具一個批準函，代表中國政府對這個項目的立場，因為氣候變化不僅僅是企業行為，也是政府行為，所以中國政府也要表態；國際審批就是咨詢機構把報告提交到DOE，DOE審后再轉給EB。

“復核是由EB提出的，DOE一直在正常地提交報告，我們去年和今天提交的報告都是統一模版。”挪威船級社是目前DOE中審批中國項目最多的一家，其審核員對《能源》雜志記者如此表示。

的確如此，曾經極少對DOE認可的項目提出質疑的EB，從2009年開始，“基本上對每一個DOE提交的風電報告都會提出問題”，馮世鈞說。

10月底，EB的主席在接受Point Carbon采訪時提出要對中國的風電CDM項目的電價進行調查，并公開道出了“不滿”。該主席表示，過去一段時間，越來越多提交注冊的中國風電CDM項目顯示它們的上網電價低于過去的項目，這讓EB產生了懷疑。在他們看來，更低的政府上網電價意味著這些項目從政府得到的經濟補貼更少。

不僅如此，EB對這個趨勢更大的擔心是，上網電價的降低是否是“經過精心設計”的，中國政府把原本該有的經濟補貼轉嫁給了CDM，中國政府在制定上網電價的同時考慮進去了CDM的收益，是利用CDM來減少政府的開支，這樣使得來自CDM的補貼剛好能填補投資空缺。

“過去三個月，EB對來自中國的風電CDM項目進行了越來越仔細的核查，而進行這些審查的原因涉及到CDM的基本原則，那就是它不應該替代政府對清潔能源補貼，”EB表達了不滿，“我們不知道這背后發生了什么。難道CDM在取代政府的補貼？這不是CDM的原則所在。”

由此看來，因為定價問題沒有得到解決，所有風電項目的申請，都會在這個方面被要求復審而被退回。

“我們主要精力都放在了復核上，因為要回答、回答、再回答。”中國資源綜合利用協會可再生能源專業委員會CDM項目主任王衛權接受《能源》雜志記者專訪時無奈地表示。

據介紹，EB每兩個月就有一次會議，每次會議中國在風電項目上被復審的項目就高達十幾個、二十幾個。究其緣由，全部都集中在電價這個最核心的問題上。

按照EB的審批規則，項目必須要滿足“額外性”的要求。

額外性的含義是：CDM項目活動所產生的減排量相對于基準線是額外的，即這種項目活動在沒有外來的CDM支持下，存在諸如財務、技術、融資、風險和人才方面的競爭劣勢或障礙因素，靠國內條件難以實現，因而該項目的減排量在沒有CDM時就難以產生。反言之，如果某項目活動在沒有CDM的情況下能夠正常商業運行，它自己就成為基準線的組成部分，那么相對該基準線就無減排量可言，也無減排量的額外性可言。

比如，風電行業的基本收益率是8%，如果某項目的收益率只有5%，但是預測的碳收益可以超過3%，那么項目整體的收益率就達到8%，項目就能運行下去，這就意味著沒有CDM這個項目就無法運行。CDM是火中送炭，而非錦上添花。

而電價的問題正是判斷是否存在額外性的核心因素。中國的風電電價從2002年到現在呈現下降趨勢。EB認為中國為了獲取CDM的收益故意把電價降低，才使得項目存在額外性，反之，如果電價不降低，保持平穩，甚至是上升，那中國風電項目的額外性就不存在了，就不能獲批。

“EB就是認為中國的電價機制有問題，并不是從項目的投資方來質疑，而是從電價的制定和目前電價的狀況方面提出質疑。”劉穎說。 [page]業主的無奈

“無可奈何”，這是采訪中業主們說到的頻率最高的詞。

“解釋了很多次，按EB每兩個月的一次例會算，往復至少有四次了。”劉穎介紹說。

對于這個棘手的問題，一些還沒有到審批環節的業主已經開始為此擔憂，一位不愿具名的業主就表示，“問題的關鍵在EB，我們業主方只能等待。”

李月，美國遠見氣候咨詢公司的一名經理，研究領域主要是國際氣候談判、能源立法等政策方向。在接受《能源》雜志記者采訪時，憑著對行業的敏感，李月說，對于EB提出的“中國風電CDM項目是否存在精心設計的上網電價”問題，“業主確實很難做什么，因為現在執行的按四個地區劃分的分區電價的制定者是政府部門，不像在此之前由業主和地方政府談判達成一個上網電價，所以在現在的項目中業主基本上是價格的接受方。除非他們當中的一些人參與到政府制定分區電價時的意見征詢過程中，不然他們也很難回答這個分區電價是怎么制定出來的”。

李月口中的分區電價指的是，國家發展改革委今年7月發布《關于完善風力發電上網電價政策的通知》，按風能資源狀況和工程建設條件，將全國分為四類風能資源區，相應制定風電標桿上網電價。四類資源區風電標桿電價水平分別為每千瓦時 0.51元、0.54元、0.58元 和 0.61元。

“既然EB已經決定調查，并派出調查員，而且表示在12月份的第51次會議之前不會做出決定，那么業主除了等待也確實沒有別的辦法了。”李月表示。

馮世鈞也表達了相同的觀點：“幾十個風電項目都在等，要是有什么風吹草動影響會很大。”

然而，對于業主一方，通過對這個事件的思考，業主也發現存在一些問題。上述不愿具名的業主提出，“CDM這種貿易制度不是一個很對等的關系，本來就是一買一賣，買方掏錢，賣方賣減排量，但是買方強加了很多價值觀等額外性的東西，是不公平的方式”。

“必須要滿足很多方法學、額外性等，其實按照交易的本質，只要我們從現實意義上產生了減排量，賣給買方，這就足夠了，賣方上網電價怎么定價與其無關。買方國家又當裁判員，又當規則制定者，相對而言，業主就很被動，處于弱勢。反過來說，中國如果不賣給他們，他們本國還要支付更大的成本。”上述業主表示。

命系第三條路

當業主和咨詢機構都無法再推行的時候，有人提出了第三條路的模式，即由行業協會和國際組織出面進行協調。

河北省CDM項目辦公室項目經理馮世鈞就提出：“關于電價的問題，EB認為我國有意在控制風電場的電價，使項目的額外性達到要求，認為政府把其應做的補貼都推給CDM，考慮了政策方面的因素。現在如果有第三方機構來證明中國和歐洲的發展趨勢相似，這個問題就能解決。比對不會太困難，但是需要一個獨立的第三方出具一個報告，比如歐洲風能協會等。如若是中國的行業協會來做，會被認為是自圓其說，第三方做出的會比較可信。”

“這是一種積極主動的方式。中國目前風電發展處于規模化的階段。要用經歷過規模化發展的國家，比如丹麥、德國的發展趨勢來做比較。如果這些國家的電價發展趨勢，由于技術進步和產業化，電價從歷史到現在也是呈現下降趨勢，那么可以證明中國電價的下降并非由于人為因素的控制。而是一種市場行為，是發展的必然現象。”劉穎說。

11月底，《能源》雜志記者再次聯系到劉穎，她說，一份由全球風能理事會做的比對研究報告已經基本成形，“中國目前的發展接近于德國1990—1999年電價發展的趨勢”，“提交這份報告的同時，我們也將聯合國際協會發表一份公開信，EB第51次會議時，我們打算拿出這個方案”。

但是，此第三條路能否走得通，還是一個未知數，有業主也提出，“第三條路EB也不認可的話，我們該怎么辦”？

如若依舊行不通，劉穎說：“最直接的一種方法就是不用現在的標桿電價，而是把各個省的歷史最高風電上網電價統計出來，用最高電價代入現在的項目，如果這些項目依舊有額外性就可以注冊，反之則不能。所以用這種方式確保一部分項目符合CDM要求，但這是一種被動的方式。”

“當前，中國所有的風電項目都在申請CDM，這也是EB質疑的一個方面，他們認為有的項目能申請，有的項目則不能申請，這種狀況才是正常的。如果中國所有的風電項目都符合CDM的要求是不正常的，說明現在給的電價是政府控制了之后導致所有的項目符合要求。”劉穎解釋說。[page]EB在自畫怪圈？

參加了幾次行業的內部討論會議，馬玲娟開始思考一個問題：EB似乎在自畫一個怪圈。

馬玲娟的職務是中國資源綜合利用協會可再生能源專業委員會執行副主任，其供職的單位也是被行業推舉出來力促此事發展的行業協會。

CDM當初設立的初衷就是通過此額外的補貼來促進全球的氣候交易發展。“比如判斷額外性，EB提出中國的電價低不能通過，而電價高的時候，又說是收益率很高，不符合額外性的要求，這本身就是怪圈。如果不把眼光放大，不整體來看待新能源的發展，這個怪圈就無法解決。”馬玲娟說。

李月更是把這層關系稱為“雞生蛋還是蛋生雞”的關系。

她認為，從發展中國家和CDM的關系來看，在成本相對高昂、需要政府補貼的可再生能源領域，如果政府補貼過低，那就算有CDM的補貼在這些領域的投資也不具備經濟可行性，無法吸引投資，這樣自然就不需要申請CDM了。可是如果補貼過高，沒有了投資額外性，同樣也不能申請CDM。這樣的現實情況，就使得政府需要根據市場情況來調整補貼水平。可是在現在的這個爭議中，這就變成EB眼里“精心設計的電價”了。

反過來考慮，如果中國政府在調整風電項目的補貼水平時完全不考慮CDM的收益，而且現在政府給出的還是分區的指導價，那么為了每個地區都能發展風電，政府給出的補貼在各個地區就需要是沒有CDM也符合經濟可行性的，只有這樣才能夠吸引到投資。可是這樣進行補貼的話，這些項目就不可能通過CDM的投資額外性的驗證。

“證明投資額外性這本身就是個悖論。”李月如此提出。如果EB沒打算從根本上改變證明額外性才能申請CDM的這種機制，它就很難改變目前這種利益錯位的情況。

為什么會畫出這樣一個怪圈？

馬玲娟解釋說，EB作為一個國際組織，其規章的制定者并不是對新能源的技術和發展等各方面都非常了解的業內人士，而是政府的代表，多是從政治的層面去看問題。對更深層次的問題，比如技術、可行性等方面的認識都不是很透徹。在這個規則的制定過程中便出現了很多與實際操作不太相符的地方。

中國如何傳遞國際聲音？

EB對中國的這次調查，李月說，這對中國未來在可再生能源領域的CDM項目會有很長遠的影響。EB的主席在國外媒體的采訪中曾經說，“這是一個非常重要的事，可能會影響到未來整個CDM的可信度。”

從中國的角度來看，如果EB調查后不認可中國給出的解釋，正如李月所說，“那會成為一個非常麻煩的局面，不僅這批風電CDM項目的命運堪憂，而且現在國內這個風電分區電價的政策是否繼續執行下去都成了難題”。繼續執行的話，新的風電項目無法申請CDM了，少了來自CDM的補貼，國內的企業可能不會再按原計劃投資風電；如果不繼續執行分區電價的話，是回到以往和地方政府之間的價格談判模式還是重新調整上網電價政策就看政府的決策了。

對于調查，李月稱，即便EB的這次調查中，中國給出的解釋被接受了，中國的CDM領域也可能只是暫時松口氣。長遠來看，是不是中國以后每次調整風電的補貼水平，甚至生物質和其它可再生能源發電的補貼水平，EB都要再派人來調查？這樣的話，不僅中國的相關部門以后不得不愈發小心謹慎，中國這些行業的投資也因為CDM的極大不確定性使得在決策的過程中就完全不考慮CDM的收益了。

所以，找到既解釋得通、讓這批風電項目順利過關，又不給未來可再生能源領域的補貼價格調整留下遺患的應答方案，就是值得思考的問題。

然而，對于EB的質疑，某業內人士接受《能源》雜志記者采訪時提出了這樣一種新的說法：或許是中國的電價低可能不利于某些國際風電設備制造商或者國際開發商進入中國市場。

“既然想做成市場化的趨勢來推動新能源發展，那就讓市場說話，而CDM的主要市場就在中國，就不應該再設置障礙了。”馬玲娟說，“包括中國在內的發展中國家，應該把遇到的問題總結歸納，積極主動地參與到國際新規則的談判中去。使新規則制定的時候更符合中國的情況。”

但是，對此，李月卻表示不容樂觀：“如果說EB因為中國CDM項目多而特意改變規則，這在政治上很難行得通。畢竟CDM是一個國際機制，國際社會并不希望中國在這個市場上一支獨秀，占去這么大的市場份額，還是希望這些項目能相對均勻地分布在各國。因此，如果EB為了中國的國情而修改規則，只能使得來自中國的項目更多，市場更加向中國傾斜，這估計不是他們愿意看到的。”

中國風電CDM項目遭到大批復核，或許是個新的契機，讓EB更好地了解中國，讓中國的聲音更順暢地傳遞到EB。