近年來我國能源產業取得了顯著發展，同時也出現了一些問題，這些問題與我國能源法律在體系、內容、配套和協調等方面的缺陷直接相關。當前迫切需要健全和完善能源法律體系，為我國能源安全提供有力保障。為此，首先需要認清我國所面臨的嚴峻的能源形勢，明確制定能源法的指導思想和基本思路，在此基礎上，將制定能源法、修改節約能源法與制定配套行政法規和規章等工作緊密結合。

　　一、我國能源發展及能源法制建設現狀

　　能源發展對我國現代化建設和國家安全至關重要。改革開放以來，我國能源工業取得了舉世矚目的成就，對國民經濟和社會發展起到了重要的促進作用。上個世紀后二十年，我國以能源消費總量翻一番支撐了國內生產總值翻兩番。“十五”時期，能源發展步伐明顯加快，能源建設取得了新的成績。

　　（一）能源發展表現在多個方面

　　1．能源供給能力明顯提高。經過多年努力，我國初步形成了以煤炭為主體，電力為中心，石油天然氣、新能源和可再生能源全面發展的能源供給格局。2006年，我國一次能源生產總量達到22．1億噸標準煤，是世界第二大能源生產國。其中，原煤產量23．8億噸，居世界第一位；原油產量1．84億噸；天然氣產量585．5億立方米。發電量2．83萬億千瓦小時。[1]能源輸運體系初步建立，原油、成品油形成了北油南運、西油東運的區域性管網，天然氣建成了西氣東輸干線，西電東送效果顯著，區域電網得到加強。“十五”期間，原煤年均增長13．4％，天然氣年均增長14．2％，發電量年均增長14．2％，[2]是我國能源生產增長最快的時期。

　　2．能源消費結構有所優化。煤炭所占的比重趨于下降優質清潔能源的比重逐步上升，煤炭轉化為電力的比重逐步增加。核電裝機容量穩步發展，風能、太陽能和生物質能開發得到重視，燃料乙醇商業化應用已在各地展開，煤制油產業化示范工程開始實施。

　　3．能源產業技術裝備水平不斷提高。石油天然氣工業形成了比較完整的技術體系煤炭工業，已擁有一批世界先進水平的大型礦井，國有重點煤礦采煤機械化程度有較大提高。電力工業技術達到世界先進水平。

　　4．能源節約和環保取得進展。按不變價格計算，萬元國內生產總值能源消耗由1980年的16．6噸標準煤，下降為2006年的1．21噸標準煤，年均下降3．5％以上。[3]2006年，我國在國內生產總值比上年增長10．7％的情況下，能源消費總量比上年增長9．3％[4]2005年與2000年相比，乙烯綜合能耗由848千克標準油/噸下降至700千克標準油/噸，水泥綜合能耗由181千克標準煤/噸下降至159千克標準煤/噸，噸鋼綜合能耗由906千克標準煤下降至760千克標準煤，火電供電煤耗由392克標準煤/千瓦時下降至370克標準煤/千瓦時。[5]節能工作在全社會廣泛開展。能源領域環境保護得到加強，新建火電廠配套建設脫硫裝置，已有火電廠加大脫硫改造力度，東北等地區采煤沉陷區治理工程開始實施。

　　5．能源體制改革穩步推進。能源市場逐步發育，企業生產和投資積極性不斷增強，企業自主經營、市場合理競爭、政府宏觀調控的能源體制正在形成。

　　（二）能源法制建設取得重大進展

　　“九五”期間，我國相繼出臺了《電力法》、《煤炭法》和《節約能源法》，對能源發展和能源節約發揮了重要作用。這些立法反映了我國經濟體制改革的成果，即在政企分開的基礎上對能源企業進行管理，同時在一定程度上適應了能源投資體制的市場性變革和能源企業經營模式轉變的需要。“十五”以來，黨和國家高度重視我國能源的可持續發展問題。2005年制定的《可再生能源法》，其立法原則和主要內容不僅體現了能源可持續發展的理念，還對政府和市場主體共同參與能源結構的調整給予了立法支持，在開發利用可再生能源的機制和體制創新等方面也取得了重大突破。同時，國務院及有關部門也制定或修改了《電力監管條例》、《煤礦安全監察條例》、《石油天然氣管道保護條例》、《煤炭經營監管辦法》、《成品油市場管理暫行辦法》、《電力市場運營基本規則》等一系列能源法規規章。這些法律法規和規章的頒布，構成了我國能源法律體系框架的雛形，是我國能源產業逐步走向法制化的標志，在很大程度上支持了我國能源產業的發展。

　　二、能源領域存在的問題和面臨的形勢

　　在肯定成績的同時，我們更要發現問題。“十五”以來，特別是近三年來，隨著經濟增長速度的加快，能源領域多年積累的矛盾和問題進一步暴露，能源供給狀況對經濟社會發展已構成嚴重制約。煤、電、油供應緊張，部分地區出現拉閘限電等現象；經濟增長方式粗放，能源消耗居高不下；能源利用效率提高緩慢，單位國內生產總值能耗始終沒有實現規定的目標；能源結構不夠合理，清潔能源、可再生能源開發利用很不充分；煤礦安全生產形勢依然嚴峻，重特大事故接連發生；能源體制機制方面還存在不少問題，在一定程度上甚至成為發展的障礙。

　　上述問題的長期存在，與我國能源法律法規不完善密切相關。主要表現在以下幾個方面：一是體系問題。起基礎作用的能源基本法缺失；石油、天然氣、原子能等領域的能源專門法至今缺位；缺少能源公共事業法；現行能源立法主要調整的是能源的開發、利用等行為，而對能源產品的銷售和服務缺少規范。二是內容問題。部分能源法律法規與改革方向和WTO體系中的能源規則不相適應；已經制定的能源專門法律亟待修訂；還存在諸多規制的空白。三是法規不配套。現行的幾部能源專門法內容均比較原則；一些迫切需要制定的行政法規和規章，遲遲不能出臺。四是法規之間不夠協調。能源法與其他相關法律之間存在著不一致甚至沖突；能源法律與能源政策的協調配合也存在問題。[6]

　　當前和今后一個時期，我國能源安全面臨著十分嚴峻的形勢。

　　一是能源需求快速增長。隨著經濟規模進一步擴大，能源需求還會持續較快地增加，對能源供給形成巨大壓力，石油天然氣等優質能源的對外依存度將進一步提高。

　　二是能源資源相對短缺。人均擁有量較低資源勘探相對滯后，能源資源分布很不平衡影響了能源產業協調發展。

　　三是能源結構不夠合理。富煤、少氣、貧油的能源結構在短期內難以改變。

　　四是能源技術相對落后。能源技術與發展的要求相比還有較大差距。可再生能源、清潔能源、替代能源等技術的開發相對滯后，節能降耗、污染治理等技術的應用還不夠廣泛。

　　五是國際能源市場情況錯綜復雜。目前全球能源供需平衡關系脆弱，石油市場波動頻繁，國際油價高位振蕩，各種非經濟因素也影響著我國的能源國際合作。

　　三、如何健全和完善我國能源法律體系

　　在如上嚴峻復雜的形勢下，為保障我國能源的供應，有必要加快健全和完善我國的能源法律體系。

　　（一）高度重視制定能源法

　　能源法是一部規范能源經濟關系和社會關系的基礎性法律。從總體上看，制定能源法有助于解決如下重大問題：一是明確我國能源發展的總體戰略，確立能源開發利用的戰略思想、方針、目標和措施。二是確立能源行業各單行法律的指導思想和基本原則，協調各單行能源立法。三是確立能源中長期規劃的法律地位，為實現能源發展目標提供法律保障。四是建立能源綜合利用和能源效率的法律規范，有效推動技術創新和產業結構的調整，形成能源資源節約型的經濟增長方式。五是明確能源的市場準入、價格、儲備、投資等基本政策。六是建立保障能源安全和能源應急體系的法律制度。七是規范能源的國際合作與交流。國際和國內經驗都證明，僅僅依靠能源專門法是解決不了上述問題的。

　　從我國的實際情況出發，制定能源法應當明確以下基本思路：

　　1．關于立法目的。過去制定能源方面的法律法規，主要考慮的是如何保障能源的安全供應，這個指導思想必須改變。當今世界各國能源法的設計基本都是圍繞保障能源安全、提高能源效率和保護生態環境這三大目標展開，因為離開提高能源效率和保護生態環境，就違背了以人為本的立法基本理念，違背了可持續發展戰略。我國能源立法也應當為實現這三大目標服務，要通過設計核心的法律制度來有序實現這些目標。

　　2．關于立法策略。制定能源法，應當突出重點。要通過制定能源法，重點解決能源開發利用中面臨的主要障礙并建立相應的制度，能源法不宜包羅萬象，不宜追求大而全，不宜面面俱到而影響對當前主要矛盾的解決。

　　3．關于建立能源規劃制度。能源規劃對于應對各種能源問題具有重大的作用。一個國家的能源戰略要在能源法的框架內集中體現，其載體就是能源規劃。因此，需要確立能源戰略和規劃的法律地位，以充分發揮能源法在實施能源戰略與能源規劃中的作用。

　　4．關于建立能源市場制度。市場機制不是萬能的，但是如果沒有市場機制，能源領域將是低效的。通行的能源市場制度包括市場準入制度、鼓勵競爭與反壟斷制度等。能源法應體現市場機制的基本原則，反映市場經濟條件下發展能源產業的基本規律。

　　5．關于建立能源國際合作制度。能源問題及其解決已經成為全世界共同面對的問題，開放的能源體系所面臨的挑戰，必須通過開放的思路來解決。我國制定能源法應當順應國際發展趨勢，鼓勵能源合作交流，通過國際間平等協商條件下密切合作來保障能源安全。

　　6．關于建立能源信息統計制度。能源信息統計是能源管理的基礎。能源立法應加強能源信息統計制度的建立，實行強制數據報告制度，發揮國家信息系統和中介機構在能源信息統計中的作用。

　　7．關于建立能源環境保護制度。能源和環境問題緊密相連，這意味著能源和環境的相關法律和管理機構要協調一致。如有些國家分別在能源和環境管理機構中互設環境處和能源處，以此來協調能源管理和環境保護工作。當前特別要體現我國積極參與控制氣候變化國際合作，大力推動節能減排的有效措施。

　　8．關于能源法與相關法律的關系。能源法律只是直接規范能源領域相關行為的法律，其必須與其他相關法律有效銜接，形成合理、協調的法律合力，才會富有效力。我國在起草能源法的同時，要抓緊制定循環經濟法等法律，并在起草過程中注意相關法律之間的協調配合問題。

　　9．關于建立節能減排的市場交易機制。一些成熟市場經濟國家正在逐步將市場機制引入到節能減排領域。澳大利亞從2003年起，在新南威爾士州實施了世界上第一個強制性溫室氣體排放交易方案，目前，該國正計劃于2010年在全國范圍內推廣該方案。

　　10．關于建立能效評估體系。如何切實提高能源效率已越來越為世界各國所重視，發達國家在這個領域積累的經驗值得借鑒。例如，歐盟委員會和各國政府通過建立和實施能效評估體系，每年對節能結果進行監測，提出改進措施，比較各國在能效績效方面的進展，并評估改進的潛力，在提高能效等方面取得明顯成效。

　　11．關于法律的可操作性。發達國家在保障能源法律可操作性方面，主要采取了三種措施：一是明確執法主體。能源管理部門過多，或者各部門之間職能相互交叉，不利于能源的管理。能源法律法規執行效果較好的國家一般都有明確、統一的能源主管部門，并且職責清晰。有些國家還在法律中設立了問責制，對政府進行監督。二是在法律中規定量化指標。發達國家的能源立法大都提出了一些具體的量化指標，以此保證法律目標的具體化。實踐證明在法律中規定量化指標與保障法律穩定性并無矛盾。三是及時制定配套法規。

　　（二）抓緊制定與修改能源專門法律我國可借鑒發達國家的這些經驗以提高法律的可操作性

　　國務院副總理曾培炎2005年12月27日在第十屆全國人大常委會第十九次會議上作的《關于當前能源形勢與能源安全問題的報告》中指出：國務院將適應改革開放和經濟社會發展的需要，積極配合全國人大及其常委會，加強能源立法工作。在加快能源法的研究起草工作的同時，協助做好煤炭法、電力法、節能法的修訂工作，做好石油天然氣法、石油天然氣管道保護法、原子能法的起草準備工作。

　　建議對現行節約能源法進行較大修改，修改的主要內容包括：

　　一是擴大調整范圍。建筑、交通運輸是能源消耗的重要領域。根據建設部的數據，目前我國建筑能耗約占全社會終端能源消耗總量的27．5％。今后隨著汽車的增加，比重還會提高。[7]為了加強這些方面的節能工作，建議增設建筑節能、交通運輸節能的內容，主要規定重要的節能制度和管理措施，特別是規定政府部門相關職責，如編制相關領域的節能規劃，制定有關節能標準等，而具體的問題宜由專門性法規和規章進行規定。

　　政府機構是能源消費的重要部門。據測算，2005年，政府機構能源消費量達8700多萬噸標準煤，約占全國終端能源消費量的6．7％，而且，其增長速度高于全國能源消費量的增長速度。[8]為加強政府機構的節能管理，更好地體現政府機構帶頭節能，建議新增加公共機構節能的章節，明確政府機構在節能方面的義務。

　　加強對重點用能單位的耗能監管。2004年，鋼鐵、有色、煤炭、電力、化工等9個重點耗能行業的1008家重點耗能企業的能源消費量達到了6．7億噸標準煤，占全國一次能源消費總量的33％，占工業能源消費量的47％。[9]為此，建議增加“重點用能單位節能”章節，進一步明確重點用能單位的節能義務，強化監督和管理。為加強工業節能工作，還建議增加優化用能結構和企業布局，節約和替代石油，實行電網節能調度，采用余熱余壓利用、潔凈煤及熱電聯產技術等內容。

　　二是健全節能標準體系和監管制度。節能標準是企業實施節能管理的基礎，又是政府加強節能監管的依據。本次節能法的修訂，應當進一步明確有關部門要組織制定強制性的用能產品和設備能源效率標準、高耗能產品單位能耗限額標準，并對健全建筑節能標準、交通運輸營運車船的燃料消耗量限值標準等提出要求。以上述標準為基礎，建議規定更加嚴格的節能管理辦法，如：實行固定資產投資項目節能評估和審查制度；對一些使用面廣、耗能量大的用能產品，實行能源效率標識管理；對依法實行生產許可證的工業產品，如存在使用國家明令淘汰和禁止建設的工藝、浪費能源和污染環境情形的，主管部門不得頒發生產許可證。還應當增加規定，對不符合能源效率標準的用能產品、設備實行淘汰制度，超過高耗能產品單位能耗限額標準用能的生產單位必須限期治理；對逾期不治理或者沒有達到治理要求的，要責令停業整頓或者關閉。這些標準和管理辦法的建立和完善，將有利于從源頭上控制能源消耗，遏制重大浪費能源的行為，使節能工作變被動為主動。

　　三是加大政策激勵力度。建議增設激勵政策的章節，明確國家實行促進節能的財政、稅收、價格、信貸和政府采購政策，主要包括：運用稅收、財政補貼等政策，健全能源礦產資源有償使用制度，從生產、消費和進出口等方面促進節能，抑制浪費能源的行為；設立節能專項資金，支持節能科技研究開發、節能技術和產品的示范與推廣、重點節能工程的實施、節能宣傳培訓、信息服務和表彰獎勵；要求有關部門制定和適時調整節能政府采購清單，通過政府采購政策促進節能；引導金融機構等增加對節能項目的信貸支持，控制對高耗能、高污染項目的貸款；實行有利于節能的價格政策，逐步實現能源價格市場化形成機制等。還應當通過峰谷電價、差別電價促進節能，鼓勵熱電聯產，對利用余熱余壓發電等作出規定。

　　四是明確節能管理和監督主體。建議規定，縣級以上地方各級人民政府要明確管理節能工作的部門。政府各部門在各自的職責范圍內依法履行與節能有關的管理職責，并接受管理節能工作的部門的指導。此外，增加相關部門在節能監管方面的職責，同時增加對違法用能行為的查處措施。

　　五是強化法律責任。（1）建議增加法律責任條款。包括：用能單位未按規定配備、使用能源計量器具的法律責任；重點用能單位不按時報送能源利用狀況報告或報告內容不實的法律責任；建設、設計、施工、工程監理等單位違反有關建筑工程節能標準的法律責任等。（2）建議加大處罰力度。建議規定，房地產開發企業在銷售商品房屋建筑時未向購買人明示能源消耗指標、節能措施、保溫工程保修期等信息的，或者利用以上信息進行虛假宣傳的，除責令限期改正外，還應處以交付使用的商品房屋建筑銷售總額一定比例的罰款；情節嚴重的，降低資質等級，直至吊銷資質證書。（3）建議強化公共機構、節能服務機構的法律責任，包括：對不符合有關節能標準、節能設計規范和高耗能產品單位能耗限額標準要求的項目予以批準或者核準建設的法律責任；節能咨詢、設計、認證等服務機構提供虛假信息的法律責任；公共機構未優先采購列入節能政府采購清單中的產品、設備，或者采購國家明令淘汰的產品、設備應承擔的法律責任等。

　　（三）抓緊制定能源行政法規

　　當前，應抓緊研究制定成品油市場管理條例、國家石油儲備管理條例和節約石油管理條例、建筑節能管理條例、電力建設與管理條例等行政法規。應通過能源配套法規的制定和實施，促進能源開發利用和管理工作的規范化和法制化。

　　（四）在制定相關法律時體現發展能源產業要求

　　在其他法律中充分體現發展能源產業的要求，是《中國21世紀議程》所倡導的“綜合決策”[10]在立法過程中的具體體現。例如，通過明晰資源產權，有利于調動企業和個人節約資源的積極性，因此，加快物權法的制定與節約能源的目標是完全一致的；再如，在制定有關的財政、金融、稅收、對外貿易等法律法規時，也應考慮從法律措施上支持能源產業發展的問題。總之，要通過相關法律的制定，形成發展能源產業的合力，以有效克服過去存在的能源法律“孤軍奮戰”的問題。從一定意義上講，強調形成大力發展能源的法律合力，似乎比僅僅制定一部專門的能源基本法更為重要。