——云南怒江州中小水電發展狀況調查

近幾年來，云南怒江州中小水電快速發展，２００９年底裝機容量將達到８５萬千瓦，為當地經濟發展提供了強有力的能源支持。但是，由于窩電嚴重、政府管理體制不順，怒江州中小水電的發展也面臨諸多難題。對于這些難題，單靠怒江州難以解決，甚至云南省也難以全部解決，而是有賴于國家層面促進解決。

基本情況

怒江州地處滇西北。高黎貢山、碧羅雪山兩大山脈和怒江、瀾滄江兩大河流縱貫全境。受亞熱帶溫濕季風氣候的影響，怒江州具有雙雨季的特點，多年平均降雨量在１０００毫米以上，加之高黎貢山和碧羅雪山的積雪蓄水和特殊的地形地貌，河流多，落差大，水流急，水涵養能力強，豐枯懸殊不大，極具中小水電開發優勢，是發展水電的良好地域。

２００３年６月，云南省人民政府在保山市召開全省地方電力發展工作會議，隨后出臺了《關于加快中小水電發展的決定》（云政發［２００３］１３８號）。怒江州委、州政府積極響應省委、省政府的號召，認真貫徹保山會議精神及省人民政府《關于加快中小水電發展的決定》，及時出臺了《怒江州人民政府關于加快中小水電發展的意見》（怒政發［２００３］１８８號文件），利用州內豐富的中小水電資源積極招商引資，掀起了中小水電開發建設的熱潮。

２００３年以來，進駐怒江州登記注冊投資開發中小水電的企業多達５４家，跟政府簽訂了７０多條河流的開發協議，占怒江、瀾滄江兩大水系在怒江州內一、二級支流的４０％左右，擬建中小水電站９０多座，規劃裝機容量１７０多萬千瓦。

預計到今年年底，怒江州２００３年后建成投產電站４６座，全部為中小水電，最大單站裝機６萬千瓦，總裝機容量７７萬千瓦，總投資約計３８億人民幣。加上２００３年之前投產的３０多座農村小水電站，怒江州水電總裝機容量達到８５萬千瓦。按照年平均發電小時４５００小時測算，發電量可達到３８億千瓦時。按照目前在建電站施工進度，怒江州中小水電裝機到２０１０年底將突破１００萬千瓦，發電能力進一步增強。

水能資源是怒江州的優勢資源，在怒江干流開發時機尚不成熟的情況下，優先開發中小水電是怒江州各級黨委、政府的明智選擇。這既符合怒江州的客觀實際，也符合國家的產業政策，更是發展地方工業的必由之路。因為在“一窮二白”的地區發展工業，如果沒有能源作基礎，沒有電力作動力，是不可想象的。

這幾年，中小水電開發給怒江州帶來了許多實實在在的好處：　　

一是極大地促進了當地經濟發展。中小水電的快速發展，為怒江州的礦冶工業提供了充足而廉價的電力，為“礦電強州”方針的實施提供了能源保障，促進了怒江州經濟多元化發展。從２００３年到２００７年，全州工業總產值由１０．３２億元提升到４４．３６億元，翻了２番；全州生產總值由１４．０６億元增至４９．１３億元，提高了２．５倍；全州地方財政收入由１．２６億元增至４．７８億元，提高了２．８倍。如果不是國際金融危機的嚴重影響，怒江州２００８年和２００９年的發電能力、發電量、工業總產值及ＧＤＰ都會有更大幅度的增長。另外，電站建設修路架橋，客觀上也改善了山區農民的出行條件，不同程度地改善了農民的生產、生活和居住條件，為新農村建設注入了新的活力。

二是為當地提供了大量的就業機會。中小水電在開發建設期間，為怒江州各族農民富余勞動力提供了打工機會，可增加農民的現金收入。據調查統計，一座裝機１萬千瓦的水電站建設周期為２～２．５年，要支出１００多萬元短途搬運費。這些搬運費大都落到了當地勤勞的農民手中，再加上工地用工和沙石料的供應，大大增加了當地農民的收入。

中小水電站建成之后，每座電站可以提供１２~１５個就業崗位，從而解決一批當地待業青年的就業問題。經過近幾年的實踐，怒江州中小水電已經培養出一批本土的電力經營管理人才和技術骨干，壯大了怒江州的電力產業工人隊伍。

面臨困境

由于單站裝機規模較小、點多、面廣、分散的個體獨立性，徑流引水式發電豐枯不均的自然制約性，投資主體的民營性，再加上發電企業在電力工業中所處的弱勢地位，中小水電在發展中存在著許多困難和阻力，甚至還要受到多種歧視和不公平待遇。當前，怒江州中小水電普遍經營困難，面臨的主要矛盾有三個方面：

第一，窩電嚴重，這是首要矛盾。在怒江州這樣一個集邊疆、貧困、多民族于一體的欠發達地區建設水電站，發展電力工業，一切都得從頭開始，困難很多。由于電源建設、電網建設和用電市場開發同步進行，而走的路子又各不相同———電源開發走民營投資“多家辦電”的路子，電網建設是“國家管網”獨家
營，電站遠離用電市場、輸電距離長，而發展地方用電工業又需要一個過程，因此出現階段性的電網建設和用電市場開發滯后、窩電嚴重、產銷矛盾突出的現象難以避免。

目前，怒江州當地平均用電負荷為１５萬千瓦，外送能力不足２０萬千瓦，今年外送只有１０萬千瓦，不僅豐水期棄水嚴重，平水期、枯水期也有棄水情況發生。去年，中小水電平均年利用小時約３８００小時，今年估計只有２５００小時，棄水５０％左右。這種電力產銷矛盾雖屬發展中的矛盾，但如果得不到及時有效的化解，勢必影響到電源投資開發商的利益和地方經濟的發展，產生多種負面影響，不可掉以輕心。

第二，上網電價偏低，同網不能同價。同網不同價不僅反映在水電和火電上，而且在水電之中也分統調價和非統調價，標桿價和豐谷價。在制訂電價政策上也是“一價定終身”，長時間不變。云南省目前執行的中小水電上網電價，大都是四五年以前制訂的標準，同目前的市場變化差距甚大，價格不能客觀反映市場走向，人為因素很多。目前存在的廠網分配不公、地域價格差別、發電成本與上網電價倒掛現象也困擾著發電企業。

第三，管理體制不能適應中小水電發展的需要。如今，中小水電不論是投資規模、裝機大小，還是在電力產業中所占的比重，都已超出了以往農村小水電的概念。據水利部今年杭州農村小水電工作會議上公布的信息，全國農村小水電站裝機已經達到５１００萬千瓦的規模，占到全國水電裝機的三分之一。云南省的中小水電裝機占全省水電裝機的７０％以上。

不同于國營發電集團有獨立的管理體系，中小水電自身存在著個體分散、點多面廣、自我管理能力比較差的弱點，如果沒有一個強有力的主管領導部門給予具體指導和管理，很難形成合力，很難參與市場競爭，充分發揮其積極作用。目前，出于開發審批程序的需要，涉及的管理部門很多，發展改革委管項目核準，水利局管水資源利用，經濟委管發電統計，商務（招商）局管招商引資，形成了一個大家都管、碰到問題又沒人管的局面。

應對策略

中小水電特別需要國家給予關注，需要各級政府給予支持。建議各級政府認真總結近幾年來各地開發中小水電的經驗和教訓，對中小水電的發展從指導思想上、管理體制上、政策措施上、規范管理上等多方面進一步加強研究，在摸清家底的基礎上，采取相應措施，把中小水電推向新的發展階段。

第一，指導思想上要進一步確立中小水電在經濟社會中的地位。要正確評價各地中小水電開發的積極意義，肯定主流，肯定成績；要正確評價中小水電開發對生態環境的破壞作用，不要以點代面擴大宣傳；對中小水電要以關心愛護的心態對待，不要隨意亂扣“無序開發”的“帽子”，亂用“四無電站”的“棍子”去打壓；要正確看待民營投資開發中小水電的積極意義，不要一說民營投資開發就是“搶占資源”，就是“為富不仁”。

第二，管理體制上要進一步明確中小水電的主管單位。中小水電開發是一個系統工程，中小水電企業又是一個特殊的群體，對待中小水電企業不能像對待國營大集團那樣放手讓其自我管理、獨立發展。由于自身特點和弱點，中小水電一時還難以應對復雜的市場競爭局面，還需要政府“扶上馬送一程”，加以監督指導、支持和幫助。應當有一個既管眼前又管長遠、既負責監督指導又關心中小水電整體利益的主管單位來管理中小水電。主管單位的確定，體現“誰審批誰管理”原則，有利于中小水電統籌兼顧、全面發展。

從未來發展趨勢看，中小水電企業最終可能被分解、重新組合，一部分被國營發電大集團整合，一部分被有實力的民營資本收購，一部分自行組合為發電集團，以適應市場競爭的需要。所以，當前也可以試行“政府指導、部門監督下的行業管理”過渡模式。

第三，政策措施上要進一步落實國家對清潔可再生能源的扶植政策。《可再生能源法》、《節能發電調度辦法》、《電網企業全額收購可再生能源電量監管辦法》等法律法規，明確規定了國家對清潔可再生能源“優先調度”、“全額上網”、“同網同價”等扶植政策，作為清潔能源重要組成部分的中小水電也應包括在內。雖然這些政策目前在執行過程中還有一定困難、不能一步到位，而且國家正在進行相應調整，但是基本方向是一致的。

上網電價應該盡快進行改革，以促進電力公平競爭、和諧發展。目前云南省執行的上網電價比較混亂，云南省發展改革委統一制訂的標準就有統調和非統調之分，再加上各個地州制訂的地方標準，高低不一，參差不齊，不能體現“同網同價”、“同質同價”公平原則。現在已經實現了“全省一張網覆蓋”，更應該及時加以整頓和統一。另外，目前國家電價改革試行直供電，對云南省特別是對滇西、滇西北水資源豐富、電力富余的地區來說，是利用充足的電力和豐富的礦產資源、實施礦電結合發展地方工業的機遇，不僅可以促進西部地區經濟多元化發展，同時也解決了富余電力外送難的問題。

第四，規范管理上要加強對中小水電的科學規劃和管理。怒江州中小水電是靠“多家辦電”政策發展起來的，難免“百花齊放”，出現不規范、不科學的個別現象在所難免。這就需要引導教育、糾正偏差，把其引導到正確的軌道。

關于如何加強對中小水電的科學規劃和管理：一是要摸清現有中小水電的家底。由于政出多門、口徑不一，家底不清的現象普遍存在，目前公布的一些數據還不夠準確，需要進一步核實。二是要在弄清目前發展情況的基礎上，根據國民經濟發展需要和資源科學配比，制訂一個科學發展規劃，確定火電和水電、大水電和中小水電的科學發展規模和比例，遏制盲目和自由發展的傾向繼續蔓延。三是通過規范管理提高中小水電的自身素質，完善各項審批、驗收、發電許可手續，建立健全各項管理制度，提高中小水電的管理水平和技能水平，提高發電企業的運營能力和競爭能力。四是加快電網建設，特別是要盡快打通制約滇西電力送出的“劍川瓶頸”，加大“北通道”的送出能力。與此同時，要加大地方工業的建設，提高電力就地消化能力。

總之，中小水電規模日益擴大，而投資來源涉及民間融資，涉及眾多民間投資者的切身利益，關系社會和諧與穩定，必須引起重視。

（作者系怒江州水電企業協會秘書長）