小水電屬于非碳清潔能源，既不存在資源枯竭問題， 又不會對環境造成污染，是中國實施可持續發展戰略不可缺少的組成部分。因地制宜地開發小水電等可再生能源，把水力資源轉變成高品位的電能，不僅對于農村地區（尤其是老少邊山窮地區）的脫貧致富，提高人民生活水平具有現實意義， 而且對保護生態環境，促進農村社會、經濟、環境協調發展也有著十分重要的作用。
　　1 中國小水電發展概況

　　1.1 資源條件

　　我國小水電資源十分豐富，按20世紀80年代初標準，把1.2萬千瓦以下水電站稱為小水電站，我國小水電理論蘊藏量達1.6億千瓦，相應的年電能為13000億千瓦時，可開發裝機容量7000多萬千瓦，年發電量為2,000～2,500億千瓦時。按現在的標準，把5萬千瓦(按每千瓦投資7000～8000元估算，總投資在4億元以下)以下水電站稱為小水電，則這些數字將大大增加。

　　我國的小水電資源分布很廣，在全國2000多個縣（市）中，有1500多個縣有可開發的小水電資源，其中可開發量在1萬千瓦以上的縣有1100多個。

　　1.2 特點與優勢

　　1) 小水電資源主要分布在西部地區、邊遠山區、民族地區和革命老區，在西部大開發中具有突出的區位優勢。

　　2) 小水電資源規模適中，投資省，工期短，見效快，有利于調動多方面的積極性，適合國家鼓勵、引導集體、企業和個人開發。

　　3) 小水電資源可以就近供電，就近消納，不需要高電壓大容量遠距離輸電，發電成本和供電成本相對較低。

　　4) 小水電是電力工業的重要組成部分，是大電站的有益補充，可為“西電東送”提供有力的支撐。

　　5) 小水電是國際公認的可再生綠色能源，與其他可再生能源（太陽能、風能、生物質能等）相比，其技術比較成熟、造價低，非常適合為分散的農村供電及電氣化建設，其開發利用有利于能源結構的調整優化，有利于人口、資源、環境的協調發展和經濟社會可持續發展。

　　1.3 發展狀況

　　新中國成立初期，為解決中國農村無電可用的問題，政府結合江河治理開發農村水電，解決照明和生產用電問題。直到20世紀80年代，全國一半以上的農村還是主要*農村水電供電。目前仍有800多個縣主要*農村水電供電。通過開發農村水電，累計解決了５億多無電人口的用電問題。

　　中國有1500多個縣開發了農村水電，共建成水電站4.8萬座。2003年全國新增農村水電裝機270萬kW，全國農村水電總裝機達到3120萬kW，年發電量1100億ｋＷ·ｈ，均占全國水電總裝機和年發電量的40%。2003年中國農村水電增加值482億元，稅利84億元，其中稅收42億元。

　　從20世紀80年代開始，國務院部署開展了三批農村水電初級電氣化縣建設，建成了653個農村水電初級電氣化縣。農村水電初級電氣化縣建設有力地拉動了經濟社會的發展。這些縣都實現了國內生產總值、財政收入、農民人均收入、人均用電量“5年翻一番”、“10年翻兩番”的目標，經濟結構顯著改善，發展速度明顯高于全國平均水平。

　　農村水電已經成為中國廣大農村重要的基礎設施和公共設施，是中西部地區稅收的重要支柱、經濟發展的重要產業、農民增收的重要途徑，在中國經濟社會發展中發揮著重要的作用。

　　2 我國小水電產業發展面臨的問題

　　盡管我國小水電建設幾十年來取得了很大成績， 但是我國小水電開發程度還很低，僅占可開發資源的28.6%，發電量也僅為全國總發電量的5.5%。在發展過程中還面臨著種種困難和不利條件的制約，主要包括以下幾個方面：

　　1) 產業定位不準

　　由于認識上的局限，我國小水電的公益性和社會性地位長期以來沒有得到確認。主要表現在：在國家產業政策中，小水電被不加區分地與大中型水電一同列入了甲類競爭性項目，造成了與小水電已有政策的偏離，很大程度上制約了小水電的發展；與常規能源建設項目相比缺乏固定投資渠道及必要的資金支持，不能享受國家可再生能源的有關優惠政策。

　　2) 管理體制不順

　　長期以來，各級水利部門是小水電行政管理和開發建設的主管部門， 承擔著小水電政策制定、水資源規劃、項目審查、 建設施工、生產運行、質量監督、 安全監察、技術標準制定、科研培訓、國際交流等一系列管理職能，擁有配套完整的小水電科研、勘測、設計、施工組織體系和一支70多萬人的水電隊伍。目前管理著4萬余座小水電站、3000多萬ｋＷ水電機組的生產運行和400多萬kW電力裝機的在建工程。鑒于這種情況，在國務院機構改革的時候，成立了水利部農村水電及電氣化發展局，行使水電及農村電氣化行政和行業管理職能。

　　目前國務院幾個部委都在對小水電進行管理，在部門間產生了職能交*。 由于職責不明，分工不清，在一定程度上削弱了政府對小水電的宏觀調控和行業管理。在省縣級機構改革中，這種情況進一步加劇，使部分地區小水電管理處于混亂和停滯狀態。

　　從國務院部委職能劃分看，綜合部門管電職能主要是從政策、 協調、指導和監督等方面對全國電力進行宏觀調控。水利部管電職能主要是從方針政策制定、水資源規劃、立項審查、生產建設管理及質量安全監督等方面對農村水電進行行政和行業管理。

　　3) 產業自身的限制

　　小水電產業發展存在的問題主要表現在：工程造價持續上升， 建設成本不斷提高，電站本身規模較小，多數是徑流式電站，導致電量生產有限，生產成本偏高。如果與大規模生產的常規能源競價上網，將會受到很大沖擊。此外，小水電還存在因季節因素導致的豐枯矛盾，電力輸出困難，技術水平與國際先進水平存在一定差距，管理運營費也居高不下等問題。

　　4) 大小網關系的協調問題

　　小水電開發初期，分散開發的電源一般都是發、供、用獨立運行，主要解決當地縣城、鄉鎮和農村地區的日常生活、農副產品加工及農業生產用電。隨著經濟的發展和國力的增強，原來分散的小水電供電區連片成網，形成了地方電網（小網），成為當地城鄉居民生活生產、地方工業和鄉鎮企業的主要電力供應來源。國家大電網也以大中城市為依托，不斷向四周延伸，逐步建立起了全國性跨區域的骨干供電網絡。大網與小網兩個供電區的連接是在國家實行中央、地方“兩條腿走路”正確方針指引下，經濟發展的必然結果。兩網連接不可避免地會產生一系列社會、經濟及利益上的問題，關鍵在于國家如何正確引導和及時采取措施解決這些問題，促使小水電與國家大電網在自身及區域經濟協調發展中形成互利互補關系。

　　在大小電網關系處理上，我國目前出現的問題包括大網依*資產、技術和價格優勢，搶占小網的供電區；利用電網管理和調度權隨意限制小網上網電量，壓低上網電價；借電力體制改革和國家實施農村電網改造之機，大力“上劃”和“代管”小水電自供自管供電區等。我國是一個發展中國家，人均用電水平還很低，存在著大量的無電區域和無電人口，發展電力工業必須長期遵循中央和地方“兩條腿走路”的方針。

　　5) 缺乏完整的激勵機制

　　我國小水電發展得到了各級政府的支持，國家先后出臺了一系列鼓勵建設開發的政策。如20世紀60年代制定的自建、自管、自用“三自”方針，80年代出臺的“以電養電”政策，90年代頒布的稅賦政策和貸款補貼政策等。但這些政策大部分是計劃經濟條件下制定的，在當時對發展小水電起到了很好的推動作用。隨著社會主義市場經濟體制的建立和電力體制改革的深入，小水電政策環境發生了很大變化。有的已被取消，如農村水電建設專項貸款政策；有的逐步失去可操作性，如開發小水電的“三自”方針和“以電養電”政策等。因此有必要在新形勢下，根據我國實際情況，借鑒國外先進經驗，建立起一整套諸如可再生能源配額制、優惠上網電價、系統效益收費、對消費者進行補貼以及靈活的融資機制等激勵政策。

　　6) 國家對小水電投入不足

　　與小水電在區域間經濟協調發展中起到的重要作用相比 ，國家對小水電的投入非常有限。主要表現在：長期以來小水電建設項目沒有規范地納入各級財政預算和計劃，國家對小水電開發缺乏資本金投入及其他必要的資金支持。

　　目前小水電開發資金大部分是商業銀行貸款，取消農村水電建設專項貸款后，小水電開發主要依*當地商業銀行貸款。但許多小水電地處貧困山區，當地銀行多為“貸差”行，資金十分有限，由上級銀行撥付轉貸，又會加大放貸成本和風險，造成貸款渠道不暢。我國小水電正處于開發高峰的前期，在建規模為400萬ｋＷ左右，卻長期沒有規范暢通的資金渠道，這對小水電的發展是十分不利的。

　　3 我國小水電發展的前景及建議

　　從目前來看，小水電的發展已經受到國家的高度重視，發展前景看好。 水利部對本世紀頭20年我國小水電發展作出了新的戰略規劃，到2020年，我國將建成300個裝機10萬千瓦以上的小水電大縣，100個裝機20萬千瓦以上的大型小水電基地，40個裝機100萬千瓦以上的特大型小水電基地，10個裝機500萬千瓦以上的小水電強省。

　　規劃還確定，發展農村水電， 實施小水電代燃料生態保護工程。通過大力發展小水電，規劃到2020年新增年發電量781億千瓦時，解決1.04億農村居民的生活燃料問題，每年減少砍柴量1.49億立方米，減少二氧化碳排放4100萬噸，獲得生態效益360億元。

　　水利部還將實施無電人口光明工程，在有水無電的邊境地區、邊遠民族地區和貧困山區開發小水電，解決無電人口的用電問題。

　　此外，水利部還確定，將按國家統一部署，全面改造農村水電電網結構，改善農村電網設施，改革農電管理體制，將農村水電網低壓線損由原來的30%降到12%以下，供電質量和供電可*性明顯提高，電價普遍降低50%。

　　結合我國小水電發展的現狀，為了達到國家的規劃目標，促進我國小水電快速健康發展，提出以下建議：

　　●對產業政策進行修訂，將小水電與大中型水電區分開來，進一步理順小水電管理體制；

　　●針對小水電自身弱點，加強小水電新技術研究和開發，改善技術裝備水平，促進新技術商業化、市場化運作，提高市場競爭力；

　　●對小水電企業進行股份制改造， 強化企業管理，減員增效，降低生產運營成本；

　　●以資產為紐帶，實行小水電企業資產組合，組建小水電集團公司，發揮規模經營效益；

　　●為加快我國小水電發展， 政府需提供減免稅收、價格補貼、 低息貸款等一系列宏觀經濟激勵政策，完善小水電的有關法律法規，同時積極貫徹落實《可再生能源法》。

　　　　小水電屬于非碳清潔能源，既不存在資源枯竭問題， 又不會對環境造成污染，是中國實施可持續發展戰略不可缺少的組成部分。因地制宜地開發小水電等可再生能源，把水力資源轉變成高品位的電能，不僅對于農村地區（尤其是老少邊山窮地區）的脫貧致富，提高人民生活水平具有現實意義， 而且對保護生態環境，促進農村社會、經濟、環境協調發展也有著十分重要的作用。

　　1 中國小水電發展概況

　　1.1 資源條件

　　我國小水電資源十分豐富，按20世紀80年代初標準，把1.2萬千瓦以下水電站稱為小水電站，我國小水電理論蘊藏量達1.6億千瓦，相應的年電能為13000億千瓦時，可開發裝機容量7000多萬千瓦，年發電量為2,000～2,500億千瓦時。按現在的標準，把5萬千瓦(按每千瓦投資7000～8000元估算，總投資在4億元以下)以下水電站稱為小水電，則這些數字將大大增加。

　　我國的小水電資源分布很廣，在全國2000多個縣（市）中，有1500多個縣有可開發的小水電資源，其中可開發量在1萬千瓦以上的縣有1100多個。

　　1.2 特點與優勢

　　1) 小水電資源主要分布在西部地區、邊遠山區、民族地區和革命老區，在西部大開發中具有突出的區位優勢。

　　2) 小水電資源規模適中，投資省，工期短，見效快，有利于調動多方面的積極性，適合國家鼓勵、引導集體、企業和個人開發。

　　3) 小水電資源可以就近供電，就近消納，不需要高電壓大容量遠距離輸電，發電成本和供電成本相對較低。

　　4) 小水電是電力工業的重要組成部分，是大電站的有益補充，可為“西電東送”提供有力的支撐。

　　5) 小水電是國際公認的可再生綠色能源，與其他可再生能源（太陽能、風能、生物質能等）相比，其技術比較成熟、造價低，非常適合為分散的農村供電及電氣化建設，其開發利用有利于能源結構的調整優化，有利于人口、資源、環境的協調發展和經濟社會可持續發展。

　　1.3 發展狀況

　　新中國成立初期，為解決中國農村無電可用的問題，政府結合江河治理開發農村水電，解決照明和生產用電問題。直到20世紀80年代，全國一半以上的農村還是主要*農村水電供電。目前仍有800多個縣主要*農村水電供電。通過開發農村水電，累計解決了５億多無電人口的用電問題。

　　中國有1500多個縣開發了農村水電，共建成水電站4.8萬座。2003年全國新增農村水電裝機270萬kW，全國農村水電總裝機達到3120萬kW，年發電量1100億ｋＷ·ｈ，均占全國水電總裝機和年發電量的40%。2003年中國農村水電增加值482億元，稅利84億元，其中稅收42億元。

　　從20世紀80年代開始，國務院部署開展了三批農村水電初級電氣化縣建設，建成了653個農村水電初級電氣化縣。農村水電初級電氣化縣建設有力地拉動了經濟社會的發展。這些縣都實現了國內生產總值、財政收入、農民人均收入、人均用電量“5年翻一番”、“10年翻兩番”的目標，經濟結構顯著改善，發展速度明顯高于全國平均水平。

　　農村水電已經成為中國廣大農村重要的基礎設施和公共設施，是中西部地區稅收的重要支柱、經濟發展的重要產業、農民增收的重要途徑，在中國經濟社會發展中發揮著重要的作用。

　　2 我國小水電產業發展面臨的問題

　　盡管我國小水電建設幾十年來取得了很大成績， 但是我國小水電開發程度還很低，僅占可開發資源的28.6%，發電量也僅為全國總發電量的5.5%。在發展過程中還面臨著種種困難和不利條件的制約，主要包括以下幾個方面：

　　1) 產業定位不準

　　由于認識上的局限，我國小水電的公益性和社會性地位長期以來沒有得到確認。主要表現在：在國家產業政策中，小水電被不加區分地與大中型水電一同列入了甲類競爭性項目，造成了與小水電已有政策的偏離，很大程度上制約了小水電的發展；與常規能源建設項目相比缺乏固定投資渠道及必要的資金支持，不能享受國家可再生能源的有關優惠政策。

　　2) 管理體制不順

　　長期以來，各級水利部門是小水電行政管理和開發建設的主管部門， 承擔著小水電政策制定、水資源規劃、項目審查、 建設施工、生產運行、質量監督、 安全監察、技術標準制定、科研培訓、國際交流等一系列管理職能，擁有配套完整的小水電科研、勘測、設計、施工組織體系和一支70多萬人的水電隊伍。目前管理著4萬余座小水電站、3000多萬ｋＷ水電機組的生產運行和400多萬kW電力裝機的在建工程。鑒于這種情況，在國務院機構改革的時候，成立了水利部農村水電及電氣化發展局，行使水電及農村電氣化行政和行業管理職能。

　　目前國務院幾個部委都在對小水電進行管理，在部門間產生了職能交*。 由于職責不明，分工不清，在一定程度上削弱了政府對小水電的宏觀調控和行業管理。在省縣級機構改革中，這種情況進一步加劇，使部分地區小水電管理處于混亂和停滯狀態。

　　從國務院部委職能劃分看，綜合部門管電職能主要是從政策、 協調、指導和監督等方面對全國電力進行宏觀調控。水利部管電職能主要是從方針政策制定、水資源規劃、立項審查、生產建設管理及質量安全監督等方面對農村水電進行行政和行業管理。

　　3) 產業自身的限制

　　小水電產業發展存在的問題主要表現在：工程造價持續上升， 建設成本不斷提高，電站本身規模較小，多數是徑流式電站，導致電量生產有限，生產成本偏高。如果與大規模生產的常規能源競價上網，將會受到很大沖擊。此外，小水電還存在因季節因素導致的豐枯矛盾，電力輸出困難，技術水平與國際先進水平存在一定差距，管理運營費也居高不下等問題。

　　4) 大小網關系的協調問題

　　小水電開發初期，分散開發的電源一般都是發、供、用獨立運行，主要解決當地縣城、鄉鎮和農村地區的日常生活、農副產品加工及農業生產用電。隨著經濟的發展和國力的增強，原來分散的小水電供電區連片成網，形成了地方電網（小網），成為當地城鄉居民生活生產、地方工業和鄉鎮企業的主要電力供應來源。國家大電網也以大中城市為依托，不斷向四周延伸，逐步建立起了全國性跨區域的骨干供電網絡。大網與小網兩個供電區的連接是在國家實行中央、地方“兩條腿走路”正確方針指引下，經濟發展的必然結果。兩網連接不可避免地會產生一系列社會、經濟及利益上的問題，關鍵在于國家如何正確引導和及時采取措施解決這些問題，促使小水電與國家大電網在自身及區域經濟協調發展中形成互利互補關系。

　　在大小電網關系處理上，我國目前出現的問題包括大網依*資產、技術和價格優勢，搶占小網的供電區；利用電網管理和調度權隨意限制小網上網電量，壓低上網電價；借電力體制改革和國家實施農村電網改造之機，大力“上劃”和“代管”小水電自供自管供電區等。我國是一個發展中國家，人均用電水平還很低，存在著大量的無電區域和無電人口，發展電力工業必須長期遵循中央和地方“兩條腿走路”的方針。

　　5) 缺乏完整的激勵機制

　　我國小水電發展得到了各級政府的支持，國家先后出臺了一系列鼓勵建設開發的政策。如20世紀60年代制定的自建、自管、自用“三自”方針，80年代出臺的“以電養電”政策，90年代頒布的稅賦政策和貸款補貼政策等。但這些政策大部分是計劃經濟條件下制定的，在當時對發展小水電起到了很好的推動作用。隨著社會主義市場經濟體制的建立和電力體制改革的深入，小水電政策環境發生了很大變化。有的已被取消，如農村水電建設專項貸款政策；有的逐步失去可操作性，如開發小水電的“三自”方針和“以電養電”政策等。因此有必要在新形勢下，根據我國實際情況，借鑒國外先進經驗，建立起一整套諸如可再生能源配額制、優惠上網電價、系統效益收費、對消費者進行補貼以及靈活的融資機制等激勵政策。

　　6) 國家對小水電投入不足

　　與小水電在區域間經濟協調發展中起到的重要作用相比 ，國家對小水電的投入非常有限。主要表現在：長期以來小水電建設項目沒有規范地納入各級財政預算和計劃，國家對小水電開發缺乏資本金投入及其他必要的資金支持。

　　目前小水電開發資金大部分是商業銀行貸款，取消農村水電建設專項貸款后，小水電開發主要依*當地商業銀行貸款。但許多小水電地處貧困山區，當地銀行多為“貸差”行，資金十分有限，由上級銀行撥付轉貸，又會加大放貸成本和風險，造成貸款渠道不暢。我國小水電正處于開發高峰的前期，在建規模為400萬ｋＷ左右，卻長期沒有規范暢通的資金渠道，這對小水電的發展是十分不利的。

　　3 我國小水電發展的前景及建議

　　從目前來看，小水電的發展已經受到國家的高度重視，發展前景看好。 水利部對本世紀頭20年我國小水電發展作出了新的戰略規劃，到2020年，我國將建成300個裝機10萬千瓦以上的小水電大縣，100個裝機20萬千瓦以上的大型小水電基地，40個裝機100萬千瓦以上的特大型小水電基地，10個裝機500萬千瓦以上的小水電強省。

　　規劃還確定，發展農村水電， 實施小水電代燃料生態保護工程。通過大力發展小水電，規劃到2020年新增年發電量781億千瓦時，解決1.04億農村居民的生活燃料問題，每年減少砍柴量1.49億立方米，減少二氧化碳排放4100萬噸，獲得生態效益360億元。

　　水利部還將實施無電人口光明工程，在有水無電的邊境地區、邊遠民族地區和貧困山區開發小水電，解決無電人口的用電問題。

　　此外，水利部還確定，將按國家統一部署，全面改造農村水電電網結構，改善農村電網設施，改革農電管理體制，將農村水電網低壓線損由原來的30%降到12%以下，供電質量和供電可*性明顯提高，電價普遍降低50%。

　　結合我國小水電發展的現狀，為了達到國家的規劃目標，促進我國小水電快速健康發展，提出以下建議：

　　●對產業政策進行修訂，將小水電與大中型水電區分開來，進一步理順小水電管理體制；

　　●針對小水電自身弱點，加強小水電新技術研究和開發，改善技術裝備水平，促進新技術商業化、市場化運作，提高市場競爭力；

　　●對小水電企業進行股份制改造， 強化企業管理，減員增效，降低生產運營成本；

　　●以資產為紐帶，實行小水電企業資產組合，組建小水電集團公司，發揮規模經營效益；

　　●為加快我國小水電發展， 政府需提供減免稅收、價格補貼、 低息貸款等一系列宏觀經濟激勵政策，完善小水電的有關法律法規，同時積極貫徹落實《可再生能源法》。