備受社會廣泛關注的山西煤炭企業兼并重組正在以前所未有的力度和速度向前推進，并且取得了階段性的成果，目前兼并主體企業與被兼并企業絕大部分已經簽署了協議，兼并主體企業開始陸續接管被兼并企業的安全及生產，山西省政府的戰略意圖正在得到實質性的貫徹。山西的煤礦重組整合表面上是政府主導下在煤礦資源領域開展的宏觀經濟調控和產業結構調整的行為，但實際上是對煤礦礦業權的處置和權利、利益的重新分配和調整，因此，面對這輪大規模的煤炭企業兼并重組浪潮，贊成和反對、肯定和質疑，

　　各種聲音不絕于耳，每個不同的群體都站在各自的利益角度表達著訴求。由此引發了人們對山西省煤礦企

　　業兼并重組合法性和合理性的廣泛討論，社會上對山西進行的煤礦企業兼并重組整合工作有各種各樣的看

　　法。有人提出，山西煤礦整合的相關文件政策“背離國務院文件精神”，“違反相關法律規定”，甚至認為“違憲”，也有人提出，山西煤礦整合是在大行“國進民退”。面對眾多非議，從政治、經濟、社會及法律等多層面研究山西煤炭企業兼并重組整合這一重大戰略舉措就顯得尤其重要。本文試圖就山西省煤礦整合相關政策從法律及政策的視角進行一些探討，同時也對山西省煤礦整合中存在的問題整理一、二，以求教于專家學者。

　　一、關于山西煤礦兼并重組的爭議

　　對山西煤礦兼并重組行為的爭議，集中在以下兩個方面。一是認為山西煤礦整合是變相“國進民退”，大規模的“國進民退”使得一大批外來投資者面臨“被國有化”的命運，是市場化進程的倒退；二是指責山西煤礦整合主要采取行政手段，政府對整合對象、整合方式以及補償標準都以行政命令的方式規定，不僅違反市場規律，而且涉嫌違反憲法、物權法、合同法、煤炭法、礦產資源法、公司法、立法法等法律，侵犯了被兼并煤礦企業的財產所有權，干涉了被指令作為兼并主體企業的經營自主權。首先，認為山西煤炭企業兼并重組導致“國進民退”有失偏頗。從山西省制訂的一系列政策來看，明確煤礦企業兼并重組主要目的是為了改變“多、小、散、亂”的產業格局，提高煤炭產業的集中度和產業水平，實現煤炭工業的轉型發展。為此，作為煤礦企業兼并重組的主體企業，定位于大型煤炭生產及經營企業，不僅包括國有

　　大型煤炭生產和經營企業，同時也包括具備一定生產規模的混合所有制及民營煤礦生產企業。不僅如此，

　　相關政策還規定作為中小煤礦原投資人如不愿退出，仍可以參股方式參與煤礦兼并重組，這實際上給了民

　　營企業很大的發展空間。因此，山西煤礦企業兼并重組并非一概排斥民營企業。山西資源整合不是“國進

　　民退”，而是“優進劣退”，認為山西煤礦整合就是“國進民退”，是對山西省政策的誤讀。

　　第二，從山西省實際情況來看，整合后全省辦礦體制明顯優化，形成了以股份制企業為主要形式，國

　　有、民營并存的辦礦格局，國有、民營、股份制煤礦企業辦礦比例分別為2:3:5 。在這次整合中，很多煤礦民企不是做小了，而是做大了。例如，山西聯盛能源投資有限公司是山西柳林縣一家大型煤焦企業，在重組之前擁有11 對安全高效的礦井和洗選、焦化、水泥、電力、教育、地產等延伸產業鏈。這次整合，重組了呂梁市范圍內29 對煤礦為14 對，整合后年產能為1200 萬噸，使聯盛集團的整體資源儲量、年生產能力、機械化程度都有了大幅度提高，對于改善企業安全生產條件、優化礦井環節系統、建設現代化礦井都起到了很大的推動作用。因此，僅僅憑個別民營企業的“退”，就大而化之地譴責其為“國進民退”，不符合客觀實際。

　　第三，煤礦兼并重組是維護國家利益、社會利益的需要，是保障國家能源安全和煤炭可持續發展的需

　　要。煤炭是我國的重要戰略資源，是作為我國主體能源的重要物資基礎，是國民經濟發展的動力。能源安

　　全是經濟安全和國家安全的重要組成部分，這使得政府對其進行宏觀調控是極為必要的，任何一個國家對

　　煤炭等礦產資源不允許不加限制地無序開采。正因如此，這些年來，國家確立了加快現代化大型煤炭基地建設、培育大型煤炭企業和企業集團，促進中小型煤礦重組聯合改造的戰略部署，實施大集團集約化開發戰略，加強煤炭資源管理，合理開發利用煤炭資源，以保證國民經濟快速發展所需的煤炭資源，走可持續發展的煤炭工業之路。作為全國最大的煤炭省份，煤炭產業是山西的支柱產業，煤炭產業存在的問題在山西也最為突出。山西積極主動地貫徹中央和國務院的精神，是維護國家利益的必然要求，也是實現山西煤炭可持續發展的根本要求，是貫徹國家產業政策的舉措，這與國家對煤炭產業發展的宏觀政策是一致的。在市場經濟條件下，法律和政策都是調整經濟關系的手段，不同在于，法律具有普適性，比較穩定，而政策比較靈活，變化較快。任何一種政策的出臺，必須基于社會實際，因客觀實際而變，因此指責山西推出的政策一變再變，背離了國務院的精神，是站不住腳的。　

　　二、關于兼并重組中的產權明晰問題

　　由于歷史的原因，山西省中小企業煤礦的產權問題始終是礦難頻發、超層越界、資源不合理利用的根源之一。盡管從2005 年以來伴隨資源有償開采利用制度的強力推進和煤礦企業改制工作的推進，中小煤礦企業的產權狀況有了較為明顯的改善，但從本輪兼并重組工作開展以來，經過調查摸底，相當一部分的地方國營煤礦、鄉辦煤礦形式上的產權主體和實際經營煤礦的主體存在著十分復雜的混亂關系，非法承包、多次轉包、非法轉讓的情形仍然十分突出，理順產權關系成為兼并重組工作的重要環節之一。從某種意義上說，本次兼并重組的過程就是對煤礦現行產權制度的一次重新梳理和制度創新。按照山西省政府的戰略意圖，兼并重組完成后的山西煤炭行業，不僅從經濟和技術上實現集約化、機械化開采，使資源得到有效、合理開發和利用，更重要的是，非法租賃、承包、轉包以及產權不清的痼疾將得到徹底的根治，由大集團和地方骨干煤礦企業主導的現代煤礦企業體制將得以確立。我們注意到，作為被兼并方的煤礦企業，有相當一部分并沒有進行改制，有些煤礦企業雖然名稱變更為有限責任公司，但股東關系混亂，工商登記與實際控制人各異。實踐中，還存在被兼并煤礦已辦理名稱核準登記，但因技改未完成，不能領取企業法人營業執照，煤礦的出資人未能得到工商登記的確認，投資人的法律地位尚處于不確定的狀態下又出現了所謂的“股權轉讓”。這些產權混亂的現象，從一個側面證明了本次兼并重組不僅是十分必要的，也是非常及時的。

　　三、關于資源價款繳納及礦業權問題

　　就本次兼并重組中備受爭議的資源價款補償問題而言，山西省《關于煤炭企業兼并重組涉及資源采

　　礦權價款處置辦法》(晉政辦發【2008】83 號文)已成_ 眾矢之的。反對者認為該文件違反了《物權法》關于用益物權的法律規定。但結合我國《礦產資源法》、《煤炭法》以及國務院相關政策，指責83 號文件有失公允。我們十分清楚，現階段作為煤礦企業所擁有的采礦權不同于一般意義上的用益物權，而是特殊用益物權。這一特殊屬性體現在，一是作為政府代表國家對煤炭等重要資源行使所有權時，既是所有者又是行政管理者，有從國家利益的高度進行干預的行政權利。

　　二是我國煤炭等礦產資源的物權制度尚不完善，多數煤礦沒有按照國家規定完整地繳納與采礦許可證所載明的資源儲量相對應的資源價款，采礦權人所享有的用益物權不是完整意義上的用益物權，采礦權有償使用制度并未得到完全意義上的貫徹。如果對僅繳納了部分資源價款所取得的采礦權流轉不加限制，不制定相應的補償標準，允許采礦權人按照意思自治原則自由處置采礦權，則無法避免不當牟利行為的出現和對國家宏觀調控的嚴重不利干擾。實踐證明，本次兼并重組過程中暴露的非法轉讓、承包行為已經使一些人利用了我國現行礦業權制度的缺陷謀取了大量的非法收益。不僅如此，山西省人民政府《關于加快推進煤礦企業兼并重組的實施意見》(晉政發［2008］23 號)及《關于進一步加快推進煤礦企業兼并重組整合有關問題的通知》(晉政發［2009］10 號)所確定的兼并重組目標將變成一紙空文，國家的宏觀調控戰略意圖將無法實現。因此，可以認為，83 號文件從法律效力上盡管屬于部門規章，不具有法律的強制力，但對本次兼并重組具有重要的指導意義。當然，83 號文并非無懈可擊。筆者認為，對被兼并方的主體狀況不加分析，統一執行83 號文所確定的補償標準確有顯失公平之嫌。現實的狀況是，無論是大集團的兼并主體還是地方兼并主體，普遍在兼并重組談判中遇到極大的阻力就已經說明了這一點，這就促使我們必須對本次的礦業權處置辦法進行審視。為了解決在礦業權價值上的嚴重分歧，平衡各方利益關系，有必要對現有被兼并煤礦企業的合法合規性作出具體分析，區別不同情況，按照合理公平原則給予不同的經濟補償。根據現實了解的情況，被兼并重組企業大致可以分為兩種類型。第一種類型是合法合規型煤礦，即煤礦證照齊全，或證照雖然不全但符合國家相關法律規定，已經按照國家規定全部繳納了資源價款，且產權清晰管理規范，沒有非法承包和轉包、越層越界開采等違法違規的歷史記錄，僅僅是產能不符合國家新的產業政策，需要通過兼并重組實現產能的提升。對這樣的煤礦企業應當鼓勵其投資者參股重組后的公司，如果投資者要整體轉讓煤礦資產，應當要尊重雙方在83 號文的基礎上按照市場價格進行適當補償的意愿。第二種類型是“問題”煤礦，如煤礦證照不全，僅繳納了部分資源價款，存在非法承包和轉包的情形，且存在產權有瑕疵或不清的問題等等。對這一類煤礦應當嚴格按照83 號文件規定的補償辦法進行補償。如果雙方不能按照山西省政府兼并重組領導組批復的整合方案實現重組，則應當考慮采用行政手段進行干預，包括不予核發相關證照，到期后取消或不予延期。這里的關鍵是對存在各種問題的被兼并整合煤礦如何認定，由誰來認定。如果繼續采用逐級審查認定的行政運行機制，則不僅效率很低，且把握的尺度不同又帶來新的矛盾。比較可行的辦法是，按照山西省政府23 號文的精神，凡涉及重大利益關系特別是礦業權價值補償問題，直接提交山西省政府領導組進行審核后認定，以保證政令及政策執行的暢通無阻。

　　四、關于維護縣鄉村地方利益，保持社會穩定問題

　　23 號文明確要求，兼并重組煤礦企業除要發揮技術、資金、人才和安全管理方面的優勢， 有效解決中小煤礦安全保障水平低、資源利用率不高和環境綜合治理方面存在的問題外， 還要繼續按照工業反哺農業的方針， 支持當地新農村建設和公益性事業， 承擔相應的社會責任， 使縣、鄉、村原有的既得合法利益得到保證。對于這一問題，在認識上各級政府以及兼并重組各方當事人都已經達到比較一致的共識，但在實現的途徑和方法上仍有不同的認識和操作方法。從目前的一般操作上來看，通過協議，繼續履行原煤礦與當地村民或鄉政府達成的無償供煤供水供電協議從情理上無可非議，然而從規范兼并重組后的公司行為，建立現代企業制度的要求，繼續以無償的方式來維護當地老百姓的利益則面臨無法獲得法律保障的風險。眾所周知，山西省為產煤大省，很多地區的經濟發展依賴煤炭產業，鄉村集體煤礦為當地新農村建設、公益事業發展和改善村民的生活條件做出了巨大貢獻。此次煤礦企業兼并重組勢必造成各方利益的重新分配，影響縣、鄉、村經濟收入和村民的部分利益。對于此類問題的解決，繼續采取按照原約定的方式解決僅僅是權宜之計，絕非長期保障。納入法制化解決的軌道是保障當地群眾生活需要的根本措施。由于在一個縣的區域內，有煤礦的鄉或村與沒有煤礦的鄉或村在用煤用水用電上存在比較大的差異，在一般性的社會生活保障方面同樣差距較大，采取設立扶貧基金和社會統籌的方式來逐步替代無償提供煤水電方式，解決當地群眾用煤用水用電問題，并逐步縮小鄉村之間的差距實為上策。目前山西省政府和各市縣政府尚沒有明確的可操作性的政策規定，應當抓緊制定，這是保證兼并重組后煤礦企業規范運行、建立現代企業制度的題中應有之義，也是落實科學發展觀，保護人民群眾根本利益的必然選擇。

　　五、農村集體土地的合法利用問題

　　由于歷史的原因，鄉村集體土地以租代征、農業用地非法變為建設用地等使用不規范具有一定的普遍

　　性，在此次兼并重組過程中應當著力加以解決，以使_ 土地得到合法合理的利用。從律師盡職調查中了解

　　的情況看，目前地方被兼并重組的煤礦土地使用非法或不規范用地的范圍比例相當高，個別地區甚至達到

　　80% 以上，大面積大范圍的違法或不規范用地對于土地的合理利用和保護當地群眾利益構成了重大的不利

　　影響，也對現行土地法律法規形成了極大的挑戰。本次兼并重組工作將土地的利用現狀及問題擺到桌面上

　　來，要求各級政府進行依法規范、依法處置，否則，當地農民群眾的集體利益得不到有效的保護，也為土地利用發生糾紛埋下伏筆，一旦條件成熟，圍繞土地利用必然發生糾紛，引發新的社會矛盾。從某種意義上說，本次兼并重組為妥善解決歷史遺留下的煤礦用地問題提供了重要的契機，建議各級政府應當高度重視煤礦的合法合規用地問題，通過規劃的法定程序，使土地租賃和入股等處置手段建立在政府依法規劃的基礎之上，徹底杜絕集體土地使用的不合法不合規現象，使農村集體土地的利用發揮最大的社會和經濟效用。

　　六、妥善處理好債權債務，最大限度降低社會風險

　　從一般意義上而言，兼并重組中的債權債務處理完全屬于民事主體之間的問題，與政府的決策并無必

　　然的聯系。但本次兼并重組不同，它是在政府引導下展開的一次“運動”，其特征是兼并重組的政策由政府統一制定，兼并主體由政府審定，兼并重組的時間安排也是政府決定，表現為兼并重組工作采取在規定的時間內，統一完成規定的動作，即“齊步走”的模式，這種大規模兼并重組在山西歷史上從未有過。因此，兼并重組過程中累積的任何問題都可能會呈現出扎推爆發的特征，都會產生系統性的連鎖反應。具體到債權 債務問題也會如此。被兼并企業的債務承擔方式與兼并重組方式有直接關系。

　　一般情況下，兼并重組后，如被兼并重組企業法人資格消滅，其債權債務由新企業承繼；如被兼并重組企業法人資格存續，其債權債務則根據資產負債分割情況由原企業和收購資產方按照比例承擔。此次兼并重組，主要采用兩種方式，即被兼并煤礦企業資產整體轉讓和參股的方式。前一種方式原煤礦企業法人主體將不復存在，對于被兼并煤礦企業的原有債務，雖經兼并主體雙方來協商解決，但債務處理不當則會引發較大風險，甚至會嚴重影響兼并重組后煤礦企業的正常經營，導致社會問題的發生。例如縣鄉村所屬煤礦，絕大多數在法律形式上屬于鄉鎮集體所有，但實際投資人發生了較為復雜的變化，有的多次轉包，法律關系混亂，加上財務和法律手續不全，債權債務真偽難辨，不排除虛假債務存在的可能，未來產權紛爭在所難免。對于一次性轉讓資產退出的鄉村辦煤礦，極易出現的問題是，所收到的轉讓價款未能合法合規地用于清理債務，處理注銷法人事務，導致債權人追索之訴，直接殃及兼并重組后的煤礦企業。最為擔憂的法律后果是，如果煤礦的實際控制人作為簽約主體參與協議的簽訂并直接受讓轉讓價款，導致其他債權人向鄉和村追償，則會引發更為嚴重的社會問題。

　　我們注意到，一些大集團和地方兼并主體并未認識到債權債務處理不當所產生的法律后果的嚴重性，仍然面對不確定的債權債務幻想將其推給被兼并企業去處理而自己省卻太多的麻煩。更有甚者，一些兼并主體因主客觀原因并未對被兼并煤礦進行詳盡的調查，試圖通過合同的約定轉移對債權債務處理的法律義務和責任。如果各級政府不去特別關注兼并重組后被關閉煤礦的債權債務處理和法人主體注銷的問題，一旦因債權債務問題引發群體性事件，就會演變為社會問題。建議各級政府和兼并主體應當高度重視法律專業人士的意見和依靠他們來處理法律事務，以保證將社會風險降到最低。

　　七、兼并重組中的其他政策法律問題

　　根據某縣的調查統計，該縣因采煤造成塌陷及受采空威脅的隱患分布在5 個鄉鎮65 個行政村和一個

　　企業家屬區，受災戶達9516 戶，受災人數33485 人，受損建筑面積91 萬平方米，受損耕地9.2 萬畝。面對上述問題，村民普遍反映，如果現有煤礦實施兼并重組后，地質災害誰來治理？需要整體搬遷的，其費用由誰來承擔？此外，兼并重組后，煤礦數量大幅壓縮，原來的勞動用工數量大量減少，農村剩余勞動力轉移的問題將會變得更加突出。還比如，原來的鄉或村辦煤礦支撐著鄉政府和村委會行政機構的運轉，兼并重組后的煤礦無論從產權關系上還是規范運作上都無法滿足鄉或村行政工作的資金需求，如何解決這些問題等等。近年來，山西省政府和國家已經先后出臺了一系列的煤炭企業補償和支持當地經濟發展的政策，如23號文第18 條規定，省人民政府參照《國務院關于試行國有資本經營預算的意見》( 國發〔2007〕26 號) 的有關規定， 對兼并重組企業從國有資本經營預算中拿出部分資金用于支持當地經濟發展。《山西省礦山環境恢復治理保證金提取使用管理辦法( 試行)》(晉政發〔2007〕41 號)規定：礦山環境恢復治理保證金是保證用于本企業礦區生態環境和水資源保護、地質災害防治、污染治理和環境恢復整治的專項資金。提取和使用管理應當遵循“企業所有、專款專用、專戶儲存、政府監管" 的原則。保證金實行屬地管理， 由當地地稅部門監督繳入同級財政部門專戶儲存。《財政部關于批復《山西省煤炭可持續發展基金征收使用管理實施辦法(試行)》的函》【財綜函(2007)3 號】規定，山西省煤炭可持續發展基金的計征依據為所開采原煤的實際產量、收購未繳納基金原煤的收購數量。這些政策文件都是保證治理環境和支持當地經濟發展的，但問題出在各級政府對災害治理的責任主體監管是否到位，資金來源和使用狀況是否得到有效落實；而對于其他問題如勞動力轉移問題，鄉或村行政經費的支撐問題以及如何建立以煤補農、促進當地農村經濟發展的長效機制，則需要進行專題研究，制定相應的扶持和解決政策。