近期在復旦大學管理學院的講壇上，德意志銀行大中華區(qū)首席經(jīng)濟學家馬駿對國務院常務會議部署的“大氣污染防治十條措施”進行了解讀，并介紹了他與德意志銀行策略組以及新能源行業(yè)研究員施娛、佟江橋共同完成的《政策要大變，才能將ＰＭ２．５降到３０》的研究報告。

嚴重的空氣污染反映出我國粗放型的經(jīng)濟結構、煤炭占比很高的能源結構，以及乘用車發(fā)展過快而地鐵等公共交通不發(fā)達等結構性問題。

６月中旬，國務院常務會議部署了“大氣污染防治十條措施”。我認為，最高決策層已經(jīng)認識到，治理空氣污染決非僅僅是環(huán)保部門的事情。嚴重的空氣污染反映出我國粗放型的經(jīng)濟結構、煤炭占比很高的能源結構，以及乘用車發(fā)展過快而地鐵等公共交通不發(fā)達等結構性問題。因此，治理空氣污染必須由國務院直接牽頭，加大減排力度、加速改變能源結構、大力發(fā)展公共交通等。

其次，大氣污染防治“國十條”是起點，以后還有大量細化的工作要做。將ＰＭ２．５降低到安全水平將是一個十分長期的過程。我估計，如果政策對頭，執(zhí)行得力，經(jīng)過１８年的努力可以達到目標，但縮短到１５年十分困難。因此，剛剛公布的大氣污染防治“國十條”肯定不是治理大氣污染的全部措施，而是今后幾十條甚至幾百條措施的起點。

第三，大氣污染防治“國十條”已經(jīng)初步搭建起了一個正確的框架，今后在許多方面應該不斷細化、量化，并將責任具體分解到部門和地方。比如，應該對污染嚴重的河北、北京、天津、山東等地區(qū)設定煤炭消費零增長的目標。再如，應該盡快出臺提高煤炭的資源稅稅率、提高對清潔能源的補貼等措施。對主要城市汽車保有量增速過快的問題也應有具體的對應措施。

第四，大氣污染防治“國十條”要求公開污染行業(yè)企業(yè)環(huán)境信息、公布重點城市空氣質量排名，這是一大進步。以前，治理污染主要靠地方政府和環(huán)保部門，效果不好的原因之一是信息不透明，老百姓和媒體難以參與。成功治理了空氣污染的其他國家的經(jīng)驗是，社會輿論是法規(guī)、政策進步和迫使地方政府采取強力措施治理污染的最大推動力。另外，僅僅依靠政府部門來提供污染行業(yè)和企業(yè)的信息是不夠的，應該充分發(fā)揮學術研究機構、非政府環(huán)保機構和媒體的作用。

第五，大氣污染防治“國十條”將治理空氣污染與“培育新的增長點”聯(lián)系起來，是一個新的、正確的視角。我們的研究表明，政府加大力度治理空氣污染，只要政策對頭，不但不會抑制經(jīng)濟增長潛力，反而會將提升經(jīng)濟增長的質量、創(chuàng)造新的增長點。另外，如果考慮到ＰＭ２．５減排給人民健康帶來的好處、相關醫(yī)療成本的下降、勞動生產(chǎn)率的提高，大力治理空氣污染對“綠色ＧＤＰ”的貢獻應該是十分正面的。

在我與施娛、佟江橋共同完成的《政策要大變，才能將ＰＭ２．５降到３０》報告中，我們提到，零敲碎打地推出各種減排政策未必能達到目標，其效果還可能被與之相矛盾的其他行業(yè)和財稅政策所抵消。ＰＭ２．５減排必須要有“頂層設計”，該設計的關鍵在于建立主要政策和行業(yè)發(fā)展趨勢對ＰＭ２．５影響的量化關系。

根據(jù)綠色和平組織、北京大學和中科院等專家提供的數(shù)據(jù)估計，中國城市目前ＰＭ２．５污染主要來自以下方面：約４５％來自于燃煤以及硫化物和氮氧化合物等次生污染，約２０％來自于交通運輸排放，約２０％來自于工業(yè)和建筑業(yè)排放，另外約１５％來自于其他方面，如生物質燃燒、化肥、農(nóng)藥、抽煙等。

環(huán)保部已宣布，力爭在２０３０年前，將全國所有城市ＰＭ２．５的年均值降至３５。如果繼續(xù)實行目前的能源、交通、環(huán)境和相關財稅政策，我們估計空氣質量不可能在２０３０年前達標。目前的煤炭消費趨勢、汽車保有量增長趨勢、地鐵和鐵路建設的規(guī)劃，以及現(xiàn)行的環(huán)保稅費政策都與減排目標相左。

未來１０年到２０年內(nèi)，中國煤炭消費可能再增加５０％，乘用車數(shù)量可能增加３００％。假設單位煤耗和單位汽車的排放不變，那么中國的空氣質量將進一步惡化。即使全力提高能源品質、排放標準、環(huán)保技術和燃油效率等，２０３０年城市總平均ＰＭ２．５水平仍將高達４５。也就是說，若想實現(xiàn)ＰＭ２．５達標承諾，中國必須在能源消費結構、交通運輸結構和財稅政策等方面做出重大改變。

控制乘用車數(shù)量在緩解城市交通擁擠、降低能源消耗方面有重要意義。另外，通過建立汽車牌照拍賣制度來控制汽車數(shù)量將為地方政府提供一個重要的財政收入來源。

在我們建議的各項政策中，最富有挑戰(zhàn)性的一項是控制煤炭消費量。目前，煤炭行業(yè)專家多估計煤炭消費未來仍將保持每年４％－６％的增速，消費見頂年份大約在２０２５年。我們的政策目標要求煤炭消費量在２０１６年見頂，從２０１７年開始下降。未來１８年，煤炭消費量須年均下降０．８％，累計下降１４％。該目標雖然看似難度很大，但只要政府真正下決心改善環(huán)境和保護人民健康，切實加大改革力度，它是完全可實現(xiàn)的。

脫硫方面，我們建議將火電廠的脫硫設施安裝率提高到１００％；通過更嚴格的立法和監(jiān)督，保證已安裝設施達到９５％以上的投運率；改造煙氣旁路，將綜合脫硫效率大幅度提高到９０％。環(huán)保部門應嚴格執(zhí)行“十二五”規(guī)劃所提目標，在未來三年中保證在全國范圍內(nèi)２００ＭＷ及以上燃煤發(fā)電機組全部安裝脫硝設施，使大火電廠實際脫硝率達到８５％，并爭取在之后幾年內(nèi)覆蓋所有火電企業(yè)。布袋除塵器等技術也應得到推廣，該技術可一次性去除燃燒過程中８０％以上的一次顆粒物污染。

此外，應加速清潔能源的發(fā)展。大幅提高該類能源的增長目標，使其在一次能源消費總量中的占比從目前的１３％提高到２０２０年的２７％和２０３０年的４６％。

我們建議的政策組合的另一重要部分是，在今后１８年內(nèi)將交通運輸相關的ＰＭ２．５排放減少５０％。

基于對單車減排、提高燃油效率以及鐵路、地鐵運輸增速的參數(shù)設定，今后１８年內(nèi)公路運輸?shù)哪昃鏊俦仨毐豢刂圃冢矗ブ畠?nèi)。根據(jù)國際經(jīng)驗，假設汽車使用率在未來１８年下降２２％，４％的公路運輸年均增速意味著，到２０３０年中國乘用車總數(shù)必須被控制在２．５億輛。

必須指出的是，除了減少空氣污染以外，控制乘用車數(shù)量在緩解城市交通擁擠、降低能源消耗方面也有重要意義。另外，通過建立汽車牌照拍賣制度來控制汽車數(shù)量將為地方政府提供一個重要的財政收入來源。

盡管我們認為政府需要實施有力措施來降低汽車保有量的增長率，但乘用車在２０３０年將達到２．５億輛的水平，仍然是現(xiàn)在乘用車保有量的２．８倍。包括乘用車、卡車、公交車在內(nèi)的汽車總數(shù)估計會在２０３０年達到２．９億輛。因此，減少單位汽車的污染排放極為重要，需要很大力度的政策措施。

經(jīng)我們測算，通過如下三方面的努力，可在今后１８年內(nèi)將單位汽車每公里排放量降低８２％：第一，實施更嚴格的油品標準，嚴格按照燃油“國五”標準執(zhí)行時間表在２０１７年完成過渡，北京等城市更應率先試點更高的排放標準；第二，執(zhí)行第五階段機動車排放限值，在２０２２年將全部車輛更換完畢，達到“國五”標準；第三，在今后１８年中，通過提高汽車發(fā)動機技術和推廣電動車、混合動力車等方法將單位里程的油耗降低２０％。

另外，如果公路運輸?shù)哪昃鏊俦豢刂圃冢矗ブ畠?nèi)，則鐵路、地鐵需要以每年７．１％的速度增長，才能滿足交通運輸總量年均增長５．５％的要求。假設今后１８年中平均鐵路運輸效率系數(shù)為１．２，２０１３年至２０３０年鐵路總里程需要提高１６５％。這意味著，鐵路總里程需要在２０３０年達到２５．５萬公里，年均增長５．５％。城市交通方面，同樣的運輸量，地鐵和輕軌比私人汽車的能耗和由此產(chǎn)生的空氣污染要低５倍－１０倍，因此必須大力發(fā)展。

要實現(xiàn)上述大幅度結構調整和增長模式的變化，必須實行一系列強硬的改革措施，尤其是財稅政策改革。我們建議的財稅措施包括：第一，在幾年之內(nèi)將煤炭資源稅的稅率提高５至９倍；第二，將二氧化硫等排放物征收的環(huán)境稅費標準提高１至２倍；第三，在主要城市實行汽車牌照拍賣制度，以將乘用車保有量的年增速在幾年內(nèi)降到個位數(shù)；第四，將對新能源的財政補貼占財政支出的比重提高１倍。

推動清潔能源的政策確實需要更大力度的政府補貼，但同時，政府在用財稅政策治污的過程中，會得到更多的收入，額外收支相抵，財政赤字不會增加。

有人擔心，推行我們設想的政策組合是否會加大政府的財政支出和赤字。我們的分析表明，有些政策措施并不需要政府買單，因為企業(yè)和消費者會承受這些成本。推動清潔能源的政策確實需要更大力度的政府補貼，但同時，政府在用財稅政策治污的過程中，也會得到更多的收入，額外收支相抵，財政赤字不會增加。

中國對清潔能源的財政補貼主要有：風電電價補貼０．２１元－０．２８元／千瓦時，太陽能電價補貼０．５元／千瓦時，電動汽車每輛平均補貼約１０萬元，對頁巖氣開采企業(yè)的補貼為０．４元／立方米。假設補貼標準不變，根據(jù)我們預測的各項清潔能源增速，政府對該類能源的補貼占全部財政支出的比重將從２０１２年的０．２％左右提高到２０１５年的０．３％和２０１７年的０．４％。

與此同時，我們建議的提高煤炭資源稅、提高污染收費標準和實行汽車牌照拍賣政策都將增加財政收入。如果在三年內(nèi)將煤炭資源稅稅率提高到５％，將二氧化硫等污染收費標準提高１倍，在五大城市實行汽車牌照拍賣制度，這些收入占全部財政收入的比重會從２０１２年的０．３％上升到２０１５年的０．９％，收入增幅明顯大于同期財政對清潔能源的補貼增幅。因此，我們提出的組合方案不但不會增加財政赤字，還能創(chuàng)造額外財力用于其他“綠色”投資，如建設地鐵、植樹造林、處理污水等。

實施本文建議的幾項政策將會增加企業(yè)成本。比如，資源稅會推高煤炭價格和電價；要求發(fā)電企業(yè)安裝減排設備，也會增加企業(yè)生產(chǎn)費用；實行“國五”的汽車排放標準則會推高汽車價格。使用ＣＧＥ模型對價格上漲影響ＣＰＩ的程度進行計算，結論是我們建議的政策將累計推高ＣＰＩ近０．３％。如果在三年內(nèi)逐步實施上述政策，每年ＣＰＩ的額外增長約為０．１％，影響十分有限。

最后需要強調的是，要推行我們所設想的政策，肯定會面臨多方面的阻力。這些阻力主要不是來自于技術層面，而是來自于許多部門、地區(qū)、企業(yè)的既得利益者。要確保ＰＭ２．５能夠在２０３０年達標，最高決策者須親自牽頭、協(xié)調，乃至迫使有關部門接受大幅調整后的行業(yè)目標和相關政策變化，只有這樣，中國城市百姓才有望在１８年后生活在清潔的空氣之中。