華沙氣候大會新博弈

19世紀末，科學(xué)家首次提出人類排放溫室氣體的活動長期積累下去將會造成全球氣溫上升。此后，美國化學(xué)家查爾斯·基林用40年的觀測證實，人類正在把億年來沉積在地下的有機碳在幾個世紀的時間里返還到大氣層中去。

20世紀80年代以來，越來越多的分析和研究聚焦于溫室氣體排放問題。1988年成為人類有記錄以來的最熱年份，直接導(dǎo)致了美國參議院對氣候問題舉行聽證。

為了給全球決策者們提供充分、準確的關(guān)于氣候變化的科學(xué)證據(jù)，并對氣候變化成因、其潛在環(huán)境和社會經(jīng)濟影響以及可能的對策等進行客觀評估，1988年11月，世界氣象組織和聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署共同成立了政府間氣候變化專業(yè)委員會(IPCC)。它最初匯集了全世界130多個國家2500多名科學(xué)家開展全球氣候變化科學(xué)評估活動，分別于1990年、1995年、2001年和2007年完成了四次全球氣候變化科學(xué)評估報告，報告中關(guān)于人為溫室氣體排放引起全球氣候變暖的結(jié)論一次比一次肯定，呼吁各國采取措施盡快行動，以削減溫室氣體排放。

今年9月，IPCC第五次評估報告第一工作組報告發(fā)布，其將人類活動引發(fā)氣候變暖的可能性提高到了95%，比第四次報告的評估提高了5%，它進一步確認了氣候變化的事實以及人類活動與氣候變化的關(guān)系。

但是，仍然存在不確定性。報告對特定結(jié)論的信心往往依據(jù)于持此觀點模式、文獻和專家的數(shù)量多寡，還不能完全依據(jù)客觀的證據(jù)數(shù)量，不能避免“真理可能在少數(shù)人手里”的情況。這考驗著人類面對“不確定性”的智慧。

人類共同應(yīng)對氣候變化的行動，開始于1992年6月舉辦的第一次地球峰會上聯(lián)合國氣候變化框架公約(UNFCCC)的簽署，該公約于1994年3月生效，是目前國際氣候變化談判中最重要和最基本的架構(gòu)。

1995年起，締約方大會每年召開一次，就公約的具體實施等問題進行談判。回望過去的18次談判，最顯著的成果莫過于1997年在日本簽訂的《京都議定書》，它是人類歷史上第一個具有法律約束力的減排文件，明確地規(guī)定了發(fā)達國家溫室氣體的減排數(shù)量和期限。

然而，《京都議定書》所探索的減排模式在實踐中遭遇了難題。為了達到一個確定的限制升溫目標，將需要減排的溫室氣體數(shù)量以配額的形式分配給各個國家，在歐盟的實驗中獲得了一定范圍的成功。但是，由于排放空間與各國發(fā)展權(quán)密切相關(guān)，這樣的方式現(xiàn)階段難以在更大范圍內(nèi)推廣。

為了探索出新的行動方式，人類需要在2015年簽訂一份新協(xié)議，決定在2020年《京都議定書》到期以后，將以怎樣的方式共同應(yīng)對氣候變化。

即將舉行的華沙氣候大會就是新協(xié)議的起點。人類將如何面對現(xiàn)實的欲望與未來存在的不確定性？對此，華沙氣候大會將作出怎樣的回應(yīng)？值得觀察。□(文/溫泉)

為全球氣候新協(xié)議奠基

即將開始的華沙談判，將把人類共同應(yīng)對氣候變化的行動引向何方

11月11日至22日，《聯(lián)合國氣候變化框架公約》(下稱“公約”)第19次締約方會議暨《京都議定書》第9次締約方會議將在波蘭首都華沙舉行。

這是自1995年以來，公約締約國為共同應(yīng)對氣候變化而進行責任分擔的第19次談判。“華沙談判是一次過渡的會議，它主要是為今后談判取得大的進展奠定基礎(chǔ)。”長期關(guān)注國際氣候談判的自然資源保護協(xié)會能源、環(huán)境與氣候變化高級顧問楊富強向本刊記者指出。

過去的18次談判中，最為顯著的成果是《京都議定書》，它首次確定了發(fā)達國家的量化減排目標，是人類歷史上第一個具有法律約束力的減排文件。但是《京都議定書》第一承諾期已于2012年底到期，根據(jù)去年多哈氣候大會的決定，2013年到2020年為《京都議定書》第二承諾期。華沙談判是《京都議定書》第二承諾期開始之后的第一次公約締約方大會。

即將開始的華沙談判，將把人類共同應(yīng)對氣候變化的行動引向何方？

圍繞兩大核心議題的談判

楊富強告訴本刊記者，2011年南非德班氣候大會確立了“加強行動‘德班平臺’特設(shè)工作組”。“德班平臺”有兩個主要議題，一是如何提高2020年前的減排雄心，二是在2015年達成一個適用于公約所有締約方的法律文件或法律成果，作為2020年后各締約方加強公約實施、減控溫室氣體排放和應(yīng)對氣候變化的依據(jù)。華沙談判將集中就“德班平臺”的這兩個核心議題進行談判。

第一個議題涉及到2020年前各個國家如何提高各自的減排允諾。氣候談判大會確定了本世紀末把全球氣溫上升幅度控制在2℃以下的目標，但是按照各國現(xiàn)在采取的應(yīng)對氣候變化的允諾，尚不足以實現(xiàn)這個目標，所以需要各國提高減排雄心。

華沙會議將涉及到“綠色氣候基金”的議題。“綠色氣候基金”是發(fā)達國家向發(fā)展中國家承諾提供的資金援助，2010年至2012年間啟動300億美元的快速啟動資金，該資金用于發(fā)展中國家的減緩、適應(yīng)和能力建設(shè)。現(xiàn)在需要對快速啟動資金進行評估。發(fā)達國家承諾到2020年提供1000億美元，但2013年快要過去了，還沒有見到一分錢援助資金的影子。

第二個議題就是2020年以后要實施的新協(xié)議。在這方面，談判的議題更多更難，包括原則、目標和核實等。“這次談判可能會在一些問題上取得一些共識，但是進展不會太大。2008年金融危機開始，但現(xiàn)在全世界仍未走出經(jīng)濟衰退的陰影，各國都將應(yīng)對經(jīng)濟危機、刺激經(jīng)濟復(fù)蘇放在首位，氣候變化議題的重要性下降。”楊富強坦言。

他進一步解釋說：“因為現(xiàn)在還不是時候。‘德班平臺’要求在2015年達成新協(xié)議，所以，如果說會有重要進展，應(yīng)當也是在2015年巴黎舉辦的氣候談判大會上。此外，在今年的談判之前，只在德國波恩開了兩輪預(yù)備會，在我印象中，這是預(yù)備會最少的一年。預(yù)備會少，意味著各國就各種問題進行的交流和磋商的時間就少，到了正式談判時很難就重要問題達成實質(zhì)性的協(xié)議。”

楊富強補充說：“每年的氣候談判結(jié)果怎樣，與主辦國也有一定的關(guān)系。比如，在丹麥召開的第15屆哥本哈根氣候大會影響比較大，因為丹麥政府本身在減排上比較積極，在會議的組織上也很積極，請了各國的首腦參會，媒體宣傳也搞得轟轟烈烈。”

中國代表團談判代表之一、國家氣候變化戰(zhàn)略研究和國際合作中心副主任鄒驥則提醒說：“談判是一個連續(xù)的過程和鏈條，每一年都很重要，今年要為2015年奠定一個好的基礎(chǔ)。雖然今年不會簽署協(xié)議，但是會討論如何落實去年多哈大會的決議并進一步就2015年協(xié)議的概念、框架、原則、要素等展開辯論和磋商。”

“又回到了原點”

鄒驥向本刊記者表示：“今年的主題，我認為一是落實去年的多哈氣候大會達成的協(xié)議，我們尤其關(guān)注如何落實過去關(guān)于發(fā)達國家向發(fā)展中國家提供資金支持的決議和共識；二是為2015年要簽署的新協(xié)議打基礎(chǔ)、辨方向、明概念、搭框架、論要素、探方法。”

他進一步闡釋說：“‘德班平臺’談判之所以能往前走，是因為有多哈協(xié)議的起點，即有巴厘路線圖談判的成果為起點，而不是完全拋棄多哈協(xié)議不管，另起爐灶。多哈協(xié)議的內(nèi)容，一是關(guān)于《京都議定書》第二承諾期，二是關(guān)于長期合作行動，包括共同愿景、‘共同但有區(qū)別的責任’原則，要求沒加入第二承諾期的發(fā)達國家采取可比的減排措施，發(fā)展中國家采取適宜的減緩行動。此外，在森林、適應(yīng)、資金、技術(shù)轉(zhuǎn)讓等諸多方面要取得進展。”

2015年要簽訂的新協(xié)議，將作為2020年后各方加強實施公約的行動、減緩和適應(yīng)氣候變化的依據(jù)。也就是說，在《京都議定書》第二承諾期結(jié)束后，新協(xié)議將接替它繼續(xù)確定各國如何分擔應(yīng)對氣候變化的責任。

對于新的協(xié)議，發(fā)達國家與發(fā)展中國家的認識有所不同，基本爭論是如何理解“適用所有締約方”、如何理解“在公約的指導(dǎo)下”、如何解讀公約“共同但有區(qū)別的責任”的原則。

根據(jù)此前歷次氣候大會的決議，發(fā)達國家首先需要進一步強化自身減排行動，提高減排決心的水平；需要為發(fā)展中國家開展適應(yīng)氣候變化的行動提供支持，包括資金、技術(shù)轉(zhuǎn)讓、能力建設(shè)等方面。

但一些發(fā)達國家認為，隨著新興經(jīng)濟體在2020年后的經(jīng)濟地位提高，潛在排放量逐漸增大，發(fā)達國家和發(fā)展中國家之間的二元劃分已經(jīng)過時。“德班平臺”上所有國家都要在統(tǒng)一法律框架下，承擔具有同等法律效力的減排義務(wù)，發(fā)展中國家不能再以提供資金和技術(shù)支持作為實施減排行動的前提。

但是，發(fā)展中國家并不這么認為。鄒驥說：“我們對‘德班平臺’的理解是，以公約為基礎(chǔ)，遵從公約條款，堅持‘共同但有區(qū)別的責任’原則，發(fā)達國家和發(fā)展中國家一起采取減排行動。發(fā)達國家應(yīng)當強化履約行動，我們對它們過去的履約程度、充分性不滿意。如美國、日本等未加入第二承諾期的發(fā)達國家應(yīng)有可比的、充分的、有顯示性的切實行動。發(fā)展中國家應(yīng)當促進低碳轉(zhuǎn)型，但是發(fā)達國家應(yīng)當幫助發(fā)展中國家解決好資金、技術(shù)的問題。”

“氣候談判談了20年又回到了原點。”楊富強不無惋惜地總結(jié)說，在他看來，氣候談判進行到現(xiàn)在，甚至在一定程度上講是退步的。他說：“2012年的時候，是‘德班平臺’、‘京都議定書’和‘巴厘路線圖’三個軌道都在談，但是2012年的多哈大會就關(guān)閉了‘京都議定書’和‘巴厘路線圖’的談判，現(xiàn)在只剩一個‘德班平臺’了。”

不過，他又指出，“盡管氣候變化談判回到了原點，但與20年前已經(jīng)不同了，這其中帶動的公眾對氣候變化問題的認識、為減排所作的努力等等，都是實質(zhì)性的進步。”

同時，目前已經(jīng)確定了第二承諾期的《京都議定書》已經(jīng)逐漸被邊緣化。上海國際問題研究院比較政治與公共政策所副所長于宏源在公開發(fā)表的文章中指出，美國、加拿大先后退出《京都議定書》，俄羅斯、日本等國也表示反對《京都議定書》第二承諾期。歐盟國家雖然愿意執(zhí)行《京都議定書》第二承諾期，但提出要自愿承諾，不接受以往的量化目標。以此推算，當2013年《京都議定書》第二承諾期開始時，其量化減排責任所涵蓋的范圍將不到目前全球總排放量的13%，不到發(fā)達國家總排放量的40%。據(jù)此，西方國家普遍認為，《京都議定書》已是一個徒有其表而無實質(zhì)內(nèi)涵的機制。

理解“共同但有區(qū)別的責任”

重新回到原點的氣候談判，與20年前的格局已經(jīng)顯著不同，20年間全球排放格局一直處于動態(tài)變化中。

在20世紀90年代確定以“共同但有區(qū)別的責任”原則以及《京都議定書》等為談判基調(diào)的時候，發(fā)展中國家二氧化碳排放量只占全球總排放量的32%，發(fā)達國家率先承擔減排義務(wù)，為發(fā)展中國家提供資金和技術(shù)支持是全球共識。

經(jīng)過20多年，各談判方的減排能力和潛力以及經(jīng)濟實力等都發(fā)生了巨大變化，全球排放格局的焦點逐漸轉(zhuǎn)移到發(fā)展中大國身上。世界銀行報告認為，到2030年，大部分新增的全球能源消費將來自新興發(fā)展中大國，其中，中國占55%，印度占18%。

于宏源指出，當前全球排放格局的主要特點是，發(fā)展中國家內(nèi)部的排放量差異性擴大，發(fā)展中大國排放量增長超過了發(fā)達國家，未來發(fā)展中大國整體排放量也將超過發(fā)達國家。全球排放格局的這種變化趨勢，使傳統(tǒng)發(fā)達國家率先減排的意愿減弱，同時也使“共同但有區(qū)別的責任”原則和《京都議定書》受到質(zhì)疑。正是在此背景下，發(fā)達國家不斷要求處于工業(yè)化進程中的發(fā)展中大國承諾中長期減排目標，要求將《京都議定書》下發(fā)達國家中期減排目標的談判和公約下長期目標的談判并軌。

與此同時，中國的談判形勢也發(fā)生了變化。中國作為第一排放大國、全球第二大經(jīng)濟體，越來越成為國際談判的焦點；中國的戰(zhàn)略與政策也越來越對國際氣候進程的全局具有重大的影響。

對此，鄒驥指出，應(yīng)當科學(xué)、客觀地看待中國目前的排放現(xiàn)實。中國現(xiàn)在是第一排放大國，新增排放的60%來自中國，這是“瞬時的事實”。氣候變暖主要是因為大氣中溫室氣體的累積排放量。從1750年工業(yè)革命以來，在過去將近260年的歷史中，全人類排放的69.2%來自發(fā)達國家，這是發(fā)達國家不可推卸的歷史責任。作為公約基本支撐的科學(xué)事實沒有變，所以發(fā)達國家應(yīng)當更多地減排。發(fā)達國家目前減排困難，但是不能用這個理由抵消、轉(zhuǎn)移發(fā)達國家的歷史責任。

他指出，工業(yè)革命以來，發(fā)達國家開創(chuàng)了高碳的發(fā)展模式，這個模式在全球化的過程中，通過跨國公司直接投資、貿(mào)易等復(fù)制到發(fā)展中國家和新興經(jīng)濟體，使得這種發(fā)展模式得到了轉(zhuǎn)移和強化，發(fā)達國家對此也應(yīng)當負有歷史責任，因為其開創(chuàng)的發(fā)展模式使其他國家的發(fā)展形成了路徑依賴。

此外，根據(jù)多家中外研究機構(gòu)的研究，中國目前的碳排放中，20%到30%來自于服務(wù)出口生產(chǎn)。

鄒驥說：“如果要將中國的碳排放與其他國家進行對比，就應(yīng)當比較同質(zhì)數(shù)據(jù)，要對應(yīng)相似的發(fā)展階段和經(jīng)濟過程，同樣處于排放上升階段的數(shù)據(jù)、處于排放峰值點的數(shù)據(jù)和處于排放下降階段的數(shù)據(jù)分別去比才有意義。”

他介紹，德國碳排放峰值人均曾達到過14.1噸，法國達到過9.9噸，美國達到過21.9噸，中國現(xiàn)在的人均碳排放僅為6～7噸。

“法國今天的人均二氧化碳排放也是大約不到7噸，但是這與中國的6噸有質(zhì)的差別。”鄒驥說，各個國家人均排放量隨人均收入的變化趨勢是一個“倒U”曲線，即先上升再下降，這是普遍現(xiàn)象。中國還處于曲線的左邊，法國已經(jīng)處于曲線的右邊，二者對應(yīng)的人均排放量數(shù)值是相似的，但是對應(yīng)的人均收入，中國卻大大低于法國，對應(yīng)的發(fā)展階段和經(jīng)濟過程是完全不同的。中國目前的經(jīng)濟發(fā)展，主要靠制造業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)帶動發(fā)展，以后還要經(jīng)歷城鎮(zhèn)化的過程，排放還未達到峰值。法國的排放主要源自建筑、交通等消費領(lǐng)域。二者排放源不同、內(nèi)容不同，不可比。

“發(fā)達國家得幫助發(fā)展中國家”

“簡單地看排放總量是不全面的，在我們加強國際責任意識的同時，也不應(yīng)當忽視中國的排放總量第一對應(yīng)的是人口總量第一、以煤為主的高碳能源自然稟賦、由全球經(jīng)濟分工和特定發(fā)展階段決定的高碳特征。”國家氣候變化戰(zhàn)略研究和國際合作中心副主任鄒驥指出，“固然我們應(yīng)當著眼于改變這樣的狀況，但在國際責任體系和道義輿論中，與發(fā)達國家相比，中國在排放合法性、正當性方面至少不應(yīng)當在發(fā)達國家之下，發(fā)達國家在這個問題上并不居于道義的制高點上。假以時日，中國也能越過排放高峰，排放量下降。”

鄒驥說，“當然，因為中國目前的總排放量大，責任重大，應(yīng)當積極探索以創(chuàng)新的發(fā)展路徑來應(yīng)對氣候變化，為全球作出應(yīng)有的貢獻。但是，我們應(yīng)當有權(quán)利捍衛(wèi)我們的正當權(quán)益，有權(quán)對發(fā)達國家強化減排行動提出正當?shù)囊螅覀儜?yīng)當盡到責任，但是這種責任不能無節(jié)制。發(fā)達國家的歷史責任和發(fā)展中國家的減排行動是并列的，發(fā)達國家得幫助發(fā)展中國家。我們主張發(fā)達國家開放技術(shù)，比如燃氣發(fā)電、能效、IT等技術(shù)。”

他同時提醒說：“不能把國內(nèi)的霧霾和國際的氣候變化混為一談，這是兩回事。國際氣候談判是尋求公平合理有效的全球治理結(jié)構(gòu)，是爭取未來公平合理的排放空間和發(fā)展空間，未來這種排放權(quán)將是有價的，排放的權(quán)利會成為一種新型的稀缺資源。這與國內(nèi)創(chuàng)新發(fā)展路徑，走低碳發(fā)展道路、強化節(jié)能減排并不矛盾。”

他表示：“我們需要把中國的現(xiàn)實情況講清楚，這次談判與以往相似，在很大程度上是要加強交流，建設(shè)性地彌合各國之間的立場差距，中國應(yīng)當為此作出不懈的努力。”