黨的十八屆三中全會將對全面深化改革作出部署，新一輪改革再次激發起社會各界的熱情和期待，各領域改革的討論迅速升溫，電力改革也隨之再入公共視野。

變革是永恒的，沒有變革就沒有創新的活力，沒有變革就沒有時代的發展與進步。中國電力工業，也是在不斷變革中發展壯大的，事實上，縱觀新中國電力發展，改革從來就沒有停頓過，而且中國電力行業的改革一直走在同類行業的前列。深化電力改革，必須實事求是地厘清中國電力的歷史和現實，厘清國際同行的優劣得失，努力探尋改革應該做什么、可以做什么和怎么去做。

前行中的電力改革

新中國成立之初，電力工業都分散在各地，屬于軍事管制的范疇。新成立的燃料工業部只直接領導華北地區少數幾家電廠和電力公司。1949年至1952年，各地電力工業逐漸劃歸燃料工業部集中管理，完成了新中國對于電業管理的第一次集中。燃料工業部成立了電業管理總局和東北、華北、華東、中南、西南、西北六個區域電業管理局，形成了垂直壟斷、政企合一的電力工業管理體系。

1955年7月，一屆二次人大通過，電力工業部成立，進一步強化電業的集中管控，撤銷了六大區域電管局，各省電力工業直接由電力部管理和領導。這也是由電力部直接領導各省、市電力工業的唯一一個時期。隨著各省級電業管理機構逐步充實，電力工業形成中央和地方相結合、以中央領導為主的管理體制。

1958年，水利電力部成立，適逢大躍進思潮洶涌之時。水電部將電力全部下放給各省獨立的工業體系，水電部只負責兩個跨省跨區電網，即京津唐電網和吉林-遼寧電網。這是中國電力管理體制的第一次拆分。3年后，國家發現分省的電力體制存在很多弊端，極大影響了電力工業的統一性和安全性，而且出現了嚴重的缺電局面，故不得不將電業管理權上收，實行以中央為主體的管理體制，并已形成京津唐、東北、華東、中原和西北五大電網的管理體系。這是第二次電業管理權的集中。

1966年文化大革命開始，1967年水電部軍管，又一次把電力工業管理權下放給地方政府。

1975年，恢復水利電力部。國務院明確提出要加強電網統一管理，跨省電網必須實行以水利電力部領導為主的體制。水電部上收了東北、北京、華東電業管理局和四川省電力工業局。這是新中國成立后的第三次集中電業管理權。

改革開放以后，電力管理體制進入了改革探索的時期。1979年2月，國務院第二次成立電力工業部，再次強調“電力工業是建立在現代化技術基礎上的大生產，必須實行高度的集中統一管理。”在隨后的發展中，無論是第二次成立水利電力部，第三次成立電力工業部，還是后來改組成立國家電力公司，中國電力管理體制始終堅持了集中統一管理的原則。

1979年至1997年期間，實施了政資分開、發電市場投資主體多元化改革，在發電市場引入了新的投資主體，結束了發電市場獨家經營的局面。電力管理體制仍政企合一，垂直一體化經營。1998年至2002年，實行政企分開，公司化改組的改革，但仍保持垂直一體化經營方式。

2002年實行的電力體制改革，可以說是新中國成立以來最大膽的一次嘗試。上世紀90年代，新經濟自由主義思潮澎湃，世界范圍內掀起電力市場化改革的熱潮;加之國內對于改革的期待和呼聲一浪高過一浪，電力改革就在這樣的形勢下啟動了。改革效仿了盛極一時的英國模式。原國家電力公司拆分，成立電監會，從而進入廠網分開、政監分離的階段。國家發改委、國資委、能源局、電監會等部門分別承擔相應的政府管理職責。

到2012年底，全國裝機容量已達11.4億千瓦，僅次于美國，躍居世界第二位，增長了近3倍;220千伏以上變電容量達22.8億千伏安，增長4.3倍。電力技術發展、科技創新水平有了極大提高。成就的背后，也不能忽視改革帶來的問題。電力市場尚未形成，科學的電價形成機制尚未建立，電力立法、政策均未落實，電力規劃的管理不到位，發電企業無序競爭，環境污染問題日益突出等等，這些問題表明，電力的改革還需繼續。

它山之石未必能攻玉

一說到電改，不少人似乎都有一個印象，就是國外尤其是發達國家都已經進行了各種拆分，輸配獨立、調度獨立、交易獨立、配售獨立，充分競爭，總之就是一個“拆”字了之。但實際遠非如此，各國電力體制改革沒有“規定動作”，模式也是五花八門，都是由本國的客觀條件決定的，同樣是西方工業化國家，美國、法國等國家并未照搬盛極一時的英國模式，是因為他們各自都有不同的條件限制，選擇了適合自己的改革路徑。這些特定的限制條件不僅包括電力市場發展水平，還包括資源狀況、經濟體制，甚至社會和文化價值上的差別。

從發輸配售環節的關系看，世界電力體制主要有四種模式：一是一體化公司，目前歐洲和美國的大部分電力公司保持這種狀態，只在集團內部根據市場化的要求實行了業務獨立，成立分公司或子公司;二是輸配分開，輸電從其他業務中分離出來，成立獨立的輸電公司，包括英國、北歐、意大利、西班牙及東歐一些國家，其中英國是實行了徹底分拆后，在市場作用下發電和配售電又重新實現了合并，采用內部業務獨立模式;三是廠網分開，也就是發電分離、輸電和配電保持一體化，如韓國、新加坡和加拿大第一水電等公司;四是發電、輸電、配電、售電完全拆分，分別建立獨立企業，主要是阿根廷、俄羅斯，通過分拆實現私有化是這兩個國家改革的共同點，而俄羅斯在2012年又重歸輸配合一。

從調度、交易和電網運營機構的關系看，存在兩種模式：一是電網和調度一體化，歐洲所有國家都采用這種模式;二是電網和調度分開模式，美國獨立運行機構采取了這種模式，這與美國多年來電網企業較為分散的特點相適應。

由此可以看出，世界電力體制改革模式林林總總，并不像媒體宣傳的那樣都是拆散打碎的。相反，世界電力改革進程中表現出來的一些特點和新趨勢，更值得我們深思。

第一，不同的電力工業發達程度、市場成熟程度的國家，電力體制改革的目標和著眼點不同。對于英美等成熟的電力市場，改革的焦點是降低電價、提高效率;而對于發展中的電力市場，改革的焦點是吸引投資，擴建基礎設施，以保障電力的可靠供應。例如英國在電力改革時，國內已經出現了經濟增長緩慢、電力裝機富裕的后工業時代特征，1986年-1990年英國的GDP增長率僅為3.3%，發電量年均增長率為1.5%，而裝機備用率達35%左右，遠遠超過15%的國際一般標準。

其二，世界電力市場化改革，大多將焦點置于建立完善的市場機制。各國在電力體制改革之初，都制定了相應的法律來保障電力市場的有序運行，同時規定了市場的競爭規則、準入條件、競價機制等。英國在改革的前一年即通過了《1989年電力法》，對電力市場化運行規則作出規定;美國在電力改革之初的1992年-1999年連續頒布了包括《能源政策法案》在內4個法案，保證改革的有序推進。所以，電力體制改革要堅持立法先行、規則引路，完善的市場機制才是開展競爭的最好保障。

其三，產權式業務拆分已經不再是電力市場化改革的必備條件，并且出現了“重回一體化”的新趨勢。例如英國在體制改革后，各家電力公司之間頻繁的兼并重組，經過20年的發展，發電企業和配售電企業重新合并，目前有6家“發電-售電”一體化公司，占總體市場份額88%以上;新西蘭5大發售一體化公司占據了售電市場份額的97%;俄羅斯也在近期提出計劃重回輸配合一模式。

世界主要國家的電力改革，同時也暴露出諸多問題不容忽視：

一是電力事故頻發。電力企業拆分后，由于發電、電網、調度之間的協調成本增加，造成電力事故頻繁。去年發生的印度大停電，原因之一就是協調環節多，調度命令得不到落實。有數據顯示，全球近20年來損失負荷超過500萬千瓦的電力事故共有22次，大多發生在進行“破碎式”改革的國家。

二是電力投資不足，安全隱患增加。尤其是進行了私有化改革的國家，“逐利”成為各電力企業的最主要目的，加之各國在改革中缺乏鼓勵投資的機制，造成電力投資嚴重不足，系統備用容量和安全裕度大打折扣。2006年5月英國政府決定推進建設核電站計劃，但市場化手段是否能夠實現這一計劃，很多專家表示懷疑。

三是本土電力企業國際競爭力下降，威脅國家能源安全。例如英國改革后，本土電力公司幾乎全部被國外企業兼并，國家能源命脈握于他人之手。到目前為止，世界十大供電投資商，已沒有一家英國公司的位置。正是有鑒于此，法國在電力改革中堅持法國電力公司的垂直一體化模式。法國電力公司占本國電力市場份額的90%以上，就是意在維持本國企業的國際競爭力，保證能源安全。與此同時，該公司還先后兼并了英國、德國、比利時等多家大型電力公司，集團50%的營業收入來自法國境外業務和非電業務。

由此看來，確定電力改革目標和方式，必須充分考慮本國的政治、經濟以及電力體制的具體情況。世界各國的電力改革模式各自不同，而且還都在逐漸探索之中，盲目效仿，恐怕只會換來“東施效顰”的尷尬。

電力改革要解決的根本問題

電改的目的到底是什么，這似乎是一個不值一提的問題，但實際上卻有不少人把手段當作目的，把打破壟斷、引入競爭等作為改革的終極目標，實則大謬不然。任何一個改革，目的永遠應該是解放生產力，推動科技進步，提高人民生活水平。電力工業改革最核心的問題是——引入競爭機制，建立高效的市場機制，讓市場在資源配置中發揮基礎性作用，最根本的目的是：一要確保電力的安全可靠供應，二要實現電力清潔可持續的發展;三要提供經濟的、能用得起的電力。

首先，關于確保電力安全運行可靠供應的問題。對電力行業來說，任何改革必須以確保電力的安全運行可靠供應為目的。電力安全的基礎就是必須有一張堅強可靠的電網，有充足的電力供應。我國長期電力供應緊張的局面正在扭轉，但電網建設特別是配電網依然嚴重滯后。在相當長時間內，我國電源和電網的投資之比一直維持在7:3左右，而歐美國家的這一比值為4:6。盡管近幾年全國電網年均投資達3000億元左右，和電源投資相比也只是勉強做到5:5，仍沒有達到國際同行的水平。中國電網歷史欠賬太多，安全隱患始終存在。

中國目前正處于高速發展時期，不僅對電力供應提出巨大需求，而且對電力安全也提出越來越高的要求。全國每時每刻都在創造著巨大的經濟效益，大停電是經濟社會“不能承受之重”。按GDP計算，像上海這樣的城市，假如停電一小時，就將造成約55億元的巨額損失。客觀地說，現在電力發展中尤其是電網還不能完全滿足經濟高速發展的需求，電網問題特別是安全問題，仍然像是“達摩克利斯之劍”，隨時可能落下來。中國如果出現像印度那樣三分之一國土大面積停電，經濟損失可能都是萬億級的。大停電造成的公共成本也會讓社會難以承受。

其次，關于電力的清潔可持續發展問題。自去年冬季開始，我國東部地區發生的大范圍霧霾天氣，已經上升為公共事件。環境問題，歸根結底就是人民群眾的生命健康問題。霧霾的出現，雖不能說全是由于能源消費引起的，但與能源消費的方式與布局有著很大關系。例如，長江沿岸目前平均每30公里就有一家電廠，南京到鎮江段電廠平均間隔更是只有10公里，環境容量已經嚴重飽和。這些電廠每天釋放出的大量廢氣，是霧霾的重要參與者。而且，要保證中國這架龐大機器的高速運轉，所需要的能源總量是非常巨大的。2012年，中國的能源消費總量達36.2億噸標煤，僅增長量就相當于英國、瑞典、葡萄牙三國全年能源消費量的總和，隨著工業化進程的加快，這種情況在相當時間內還將持續下去。預計到2015年，全國的能源消費總量將達到42.6億噸標煤。因此。我們不能再按照老路子走下去，而要轉變發展方式，要調整能源消費結構、生產結構和空間結構，發展清潔煤發電技術，發展可再生能源以及核能發電。

能源的清潔發展是能源可持續發展的必然要求。東部地區既要解決環境污染問題，又要保證能源可靠供應，這就要提高電力在能源消耗中的比重，發展清潔能源，采用大型水電、新能源發電基地和大型火電基地的遠距離輸電，擴大外送規模。因此，電網也將成為電力清潔可持續發展的重要支撐。根據國家能源規劃，到“十二五”末，中國清潔能源發電將占全國發電量的35%，但是中國的清潔能源，以及作為我國能源可持續發展保證的大型煤電基地大部分集中在西部和北部，距離負荷中心都有800-3000公里。沒有遠距離輸電技術，較大規模地利用清潔能源就難以實現。

第三，關于提供經濟的、老百姓用得起的電力問題。就是要通過改革，促進和有利于勞動生產率、經濟效益的提高。也即通過改革，不斷提高經營管理水平，提高創新能力，促進技術進步，節約投資，減少費用，降低電價，從而使老百姓和社會企業都能用上充足、方便、清潔、經濟上能負擔得起的電力，讓大家都能分享改革的成果，這同樣也是改革的重要目的。

走出改革的認知誤區

——電力改革是企業改革嗎?十年前的電力體制改革是拆分國家電力公司，十年后又有人將電力體制改革等同于拆分電網公司。電力改革似乎成了電力企業改革。但是，中國真正需要的是一場電力“體制”的變革。政府應給企業松綁，給市場增添活力。讓企業成為規劃執行的主體、項目決策的主體和市場競爭的主體。政府主要制訂政策、審批規劃、完善制度，加強對企業的監督。但目前的情況是，把改革的著力點都放在企業的分拆上，而政府的改革進展甚微。

電力的改革已經十年，市場機制遠未形成，首先是資源配置遠非由市場決定，具體表現在項目的確定不是在規劃指導下，由市場決定，而是由帶有很大隨意性的行政審批決定;科學電價機制尚未形成;與市場機制相配套的法律法規、政策等方面差距則更大，《電力法》沿用多年至今未能修改，能稱得上建立了電力市場機制嗎?所以，電力改革，絕不僅僅是企業的事，更不應是電力企業組織機構的拆分。政府、電廠、電網、電力用戶，這些都是構成電力市場的“硬件”，而完備的市場運行機制是電力市場的“軟件”，兩者相適應才能實現市場效率最大化。試想，一臺當今最先進的電腦，如果裝上最古老的DOS操作軟件，工作效率也高不了。

——電網統一、高效、堅強不好嗎?少數人一論至電力市場化，立馬就把責任推給電網，說這是因為電網公司壟斷，由于電網“單買、單賣”所造成的。這種說法是嚴重的認知誤區。本來一個統一、高效、堅強的電網的形成是電力事業和技術進步發展的必然產物，也是電力市場的物理載體，強大的電網是形成市場競爭的物質基礎。人為的拆分電網不僅是一種技術的倒退，也是對統一電力市場形成和發展的阻礙。電網公司的作用就是建設并維護好能源運輸的通道，實現電力高效輸送配置。電網是最典型的自然壟斷行業，誰去經營都是如此，要不就是每家電廠都要建設多套送出系統，每個用戶都架設多條來自不同電網公司的線路。若如此，則必然形成大量重復、低效系統，這已被電網發展的歷史所淘汰。所以，這種自然壟斷是具有合理性的壟斷。倘若企業借電網的自然壟斷特性而謀取自身的超額利潤，才是需要反對的。但我國電價都是政府審批，電網企業不具備謀取壟斷超額利潤的條件，且有政府的價格監管，如果出現一些電力交易價格上的不合理現象，那么政府監管的責任呢?這與電網的自然壟斷何關?拆分電網之理又何在呢?

——大用戶直供電就是雙方的直接交易嗎?大用戶直供電是售電放開的重要內容之一，應當積極支持，并為進一步放開售電市場，探索市場運作機制和有效的秩序積累經驗。但大用戶直供電不應該繞過電網，只讓發電企業和用戶直接面對面的交易，這顯然不符合現代市場體系運行的規律，由于缺少了流通環節，其交易必然是局限性的。電網是電力市場的物理載體，電網公司相當于電力市場的流通環節，流通行業本身就是商品經濟的重要參與者，而且其發達程度反映了商品經濟的成熟程度。所以對于直供電應當是供、需和輸電三方簽訂市場運作方式相關的技術經濟服務協議，不應簡單的由供需雙方簽訂供求合同來完成。這也可為售電側放開積累經驗，把電力改革進一步向前推進。

正確把握電力市場化改革方向

世界各國根據各自不同的條件與不同階段的不同目標而選擇不同的改革路徑，也沒有一個國家的條件是和中國一樣的，也沒有一個改革模式可以一成不變的照搬過來。改革的路徑一定要根據自身的條件設計，不注意條件的差異性而采用別國的哪怕是成功的經驗，改革也難取得預期的效果。

我國過去十年的電力改革，實現了廠網分開，引入了競爭，也啟動了競價上網，組建了11家公司和電監會。十年改革有力調動了各方面的積極性和創造性，使電力有了巨大發展，技術裝備水平有了極大提高，改革的成果輝煌。但電力的市場機制尚未建立，在電力資源配置中市場并沒有起到基礎性作用，科學的電價機制也未形成，相應的電力法律法規體系建設停滯不前。

從上述十年改革的實際情況來看，新一輪電力體制改革的重點，應抓住以下幾個方面：

一是建立電力市場機制。形成與社會主義市場經濟體制相適應的電力市場機制，發揮市場在資源配置中的基礎性作用，逐步替代長期采用的行政審批、計劃經濟的配置模式，為此，要加快有關電力市場運作的法律法規、政策體系的建設，加強電力規劃體系建設，確立規劃的編制與組織制度，建立規范的論證、聽證、評審、公布、備案和后評估制度，以及項目確定的招投標制度等。政府應成為規劃組織實施者，又是服務者。

二是形成科學的電價機制。要使電價能及時反映市場信息，發出供需信號，成為市場調節的有力杠桿。制定獨立的輸配電價，加強電價監管，大部分國家在放開售電側市場之前，都制定了獨立的輸配電價體系，同時賦予發電企業定價權，這樣，上游的價格變化可以準確傳導至下游客戶，客戶的市場需求也可以順暢地反饋給發電企業。所以，獨立輸配電價和發電企業自主定價權是放開發電側和售電側能否成功的關鍵環節。

三是放開售電市場，實現競價購電。一個獨立的和非歧視性開放的電網是實現電力自由貿易的必要條件。從我國目前情況看，在保持輸電、配電一體化的條件下，推進大用戶與發電企業雙邊交易試點，最終擴大到全部用戶，讓用戶具有自主選擇權，這是世界大部分國家電力體制改革的內容之一，也是讓全社會直觀感受到電力改革益處的方式。這里的關鍵還是廢除行政壟斷的電價機制，先放開大用戶選擇權，繼而逐步放開中小用戶選擇權，才能真正實現多買-多賣的市場格局。

四是真正放開發電側，實現競價上網。這就要授予發電企業在國家統一規劃指導下的項目建設自主決策權和自主定價權。眾所周知，電力是一種最典型的同質性產品，高能耗電廠和低能耗電廠生產的電，對電網和用戶來講，幾乎完全一樣。在電價市場化的情況下，低能耗電廠成本低、電價低，市場就更認可;高耗能電廠成本高電價高，市場就排斥，這樣才能發揮市場優勝劣汰的作用。

五是構建統一開放的全國電力市場。市場越大，其配置資源的能力就越大，市場經濟從一開始就是一種開放的經濟，它追求的是廣闊的交易資源，反對狹隘的區域壁壘，這是經濟學界公認的道理。建立統一開放的全國電力市場，就可以讓消費者能夠在更廣闊的范圍內選擇電力供應商，能夠買到比周邊更物美價廉電力產品。如同上淘寶網購物，商家散落在全國各地，同樣的商品，如果遠處的商家即便加上快遞成本，也比去商場買更便宜，買家何必再去商場呢?未來的全國電力市場也是一樣，北京的用戶購買來自西北的電力，可能比京郊熱電廠的還要便宜，這才是市場化，是真正能夠給消費者帶來實惠的市場化。

電力工業關乎經濟社會發展全局，關乎千家萬戶百姓生活，中國的電力改革必須立足中國的實際、解決中國的問題，服務中國的人民，本著對國家民族負責的態度，走中國特色的電改道路，推動電力工業的安全、清潔、高效、可持續發展，為實現中華民族偉大復興中國夢貢獻力量。