相比油氣上游行業改革的步履維艱，下游領域的改革在新一屆政府組建初期取得較大突破

2013年10月22日，國家能源局發布了《頁巖氣產業政策》，讓油氣行業喜憂參半。

喜的是政府支持頁巖氣發展的信號未改；憂的是此政策仍然面目模糊，可操作性不強，一些關鍵問題未予明確。“不解渴”，一位業內人士如是說。

近年業界對能源領域內的改革期盼，多處在此類“半饑渴”狀態中，管制與壟斷的壁壘仍然堅硬。

新一輪行政審批權的取消與下放，讓業界看到了破冰的曙光。8月底，中石油腐敗窩案發生，反腐重拳也被視為破除壟斷利益干擾的機會。

國務院發展研究中心的一份研究報告，把油氣行業作為八大重點改革領域之一，建議將石油天然氣管網業務從上中下游一體化經營的油氣企業中分離出來，組建若干家油氣管網公司，并建立對油氣管網的政府監管制度。

在分析人士看來，官方智庫機構提出天然氣管網獨立，是打破油氣行業壟斷的一個積極信號。

不過，據最新發布的《頁巖氣產業政策》，天然氣管網改革的“解放”時刻仍未真正到來，政策并未提及管網業務獨立，只提出“鼓勵頁巖氣就近利用和接入管網”，“基礎設施對頁巖氣生產銷售企業實行非歧視性準入”。

現有天然氣管網絕大多數屬于中石油、中石化兩大巨頭，政策要求的“非歧視性準入”立基于此。鑒于以往煤層氣、煤制氣等非常規天然氣入網的種種困阻，頁巖氣的入網亦讓外界難以樂觀期待。僅要求批準準入，但不講明如果違反此規定如何處置，會讓人覺得此要求形同虛設。

只有天然氣管網業務從油氣公司中分離出來，頁巖氣的公平準入才有保證。但在業內大多數人看來，現階段拆分天然氣管網業務不現實。

過去多年，中國的石油天然氣勘探開采審批權歸屬國土資源部，僅國家油氣巨頭有獲得區塊的準入資格，兩大油氣公司幾乎壟斷了陸上所有常規油氣勘探開發的有利區塊。國有巨頭獲得開發勘探權后，又缺乏監管，往往使得其對區塊圈而不探，而“非油”國營、民營公司難以插手，或者以暗箱操作方式從國有油氣巨頭“二手”轉包勘探開發小區塊。這從源頭上阻礙了非常規油氣的發展。

借非公經濟“新36條”等政策東風，近年兩輪頁巖氣招標中，民營資本被允許進入勘探開采領域。日前發布的政策再次重申，鼓勵包括民營企業在內的多元投資主體投資頁巖氣勘探開發。但據前兩輪招標，“非油”之外的資本進入后，面臨技術、資金瓶頸，同樣流于圈而不探困境。

此外，“多元投資主體”是否包括外資，沒有明確說明。

相比油氣上游行業改革的步履維艱，下游領域的改革在新一屆政府組建初期取得較大突破。2013年3月16日，國家發改委頒布的最新成品油價格機制，作出了三點重要改革：縮短成品油調價周期；取消波動4%的調價幅度限制；調整掛靠的國際市場原油品種。

經過上述舉措，新機制在一定種程度上趨于市場化，行政指令色彩大為淡化，成品油價格機制中存在的調價周期長、調價所需價格波動幅度大、與國際油價脫節、價格只升不降等問題大為改觀。國內成品油價格對國際油價的變化更為敏感，油品價格調整成為常態，市場投機囤貨大為減少。

不過，成品油定價機制的改革仍未完全實現市場化調節，業內稱為“半市場化”改革。目前國內成品油市場壟斷格局并未打破，政府對價格仍然握有調控權。三大國際原油市場的價格為成品油的定價基礎，但三大原油市場的比重和選取油品品種如何分配，外界難以知曉。

國家發改委表示，今后國家每年將對成品油價格形成機制運行情況進行評估，并再作適當完善。建立國內與國際市場連通、具有重要定價影響力、以中國原油為標準產品的石油現貨和期貨交易市場，政府有關部門不再直接規定成品油價格，改為在石油價格出現較大幅度波動時采取臨時性干預措施。

這一表態若得以實施，能源價格的市場化改革又將前進一步。