基礎產業的壟斷弊端，已對經濟社會發展全局產生了日益明顯的負面影響，壟斷行業成本高、效率低推高了經濟社會發展成本，市場壟斷限制了社會資本進入和創新及其成果應用，能源資源等基礎產品價格扭曲導致社會資源錯配。大力度推進壟斷行業改革刻不容緩。

十八屆三中全會的決定明確下一步改革要推進水、石油、天然氣、電力、交通、電信等領域價格改革，放開競爭性環節價格。

改革的總體思路

如果說上世紀80年代、本世紀初此領域的改革是為了以改革促發展，重在解決供給瓶頸制約問題的話，新一輪壟斷行業改革的最重要目的，是以改革提效率、促創新，而不僅僅是關注發展。

改革的主要內容是“打破壟斷，促進競爭，重塑監管”。新一輪改革的方式，既不同于上世紀80年代的增量改革，也有別于本世紀初以產業重組為主的改革，而需要采取增量改革與存量重組相結合的方式。

所謂“增量改革”，就是通過放松市場準入，在發展潛力大、具有全局性影響的領域放開其他企業特別是民營企業進入，進而形成多企業有競爭的市場結構。

所謂“存量重組”，就是對那些方向看得準、條件已具備的產業，下決心繼續推進存量重組改革，以形成有利于公平有效競爭的市場結構。將可競爭環節與自然壟斷環節分開，在可競爭環節引入公平有效競爭，對自然壟斷環節建立有效的政府監管制度。

改革的主要內容

1.推進鐵路運輸體制改革

鐵路運輸體制改革需分兩步走：第一步實施政企分開；第二步在鐵路運輸市場引入有效競爭。

一是實現政企分開，厘清政府與企業的邊界和責任。一方面進一步整合相關部門的政府管理職能，原鐵道部的規劃、政策法規、技術政策等政府管理職能應與原交通運輸部的相關職能進行整合，以有利于綜合交通運輸的發展。另一方面，對中國鐵路總公司承擔的公益性運輸和公益鐵路建設等項目，要通過政府購買的方式，予以支持和提供補貼，由暗補變明補。

二是改革投融資管理體制，引入新的投資和經營主體。在原鐵道部改革、初步實現政企分開的基礎上，選擇一批發展潛力較大、業務邊界清晰、適合于成立干線公司的項目，率先引入外部投資或者直接上市融資，同時進行其它市場化的融資試點，保障鐵路建設投資穩定增長。

三是探索適合國情的鐵路運營模式。借鑒國際上“網運分離”、“區域競爭”、“干線公司+平行線競爭”等運營模式，從實際出發，積極探索適合國情的鐵路運營模式。我們認為，先暫不確定采取何種模式對存量重組，我國鐵路的競爭可能是多種模式的綜合，既包括獨立的鐵路干線公司，也包括一些區域性鐵路公司。各類公司之間應相互開放通路權，事實上形成“網運分離”的模式，鐵路監管部門需制定通路權開放規則并實施監管。

2.積極推進石油天然氣行業改革

石油天然氣行業改革的主要思路是，由增量改革帶動存量重組。

一是發展石油交易市場，取消進口限制。建立國內與國際市場連通、具有重要定價影響力、以中國原油為標準產品的石油現貨和期貨交易市場。與此同時，取消對進口原油、成品油、天然氣的限制。

二是改革成品油價格形成機制。政府有關部門不再直接規定成品油價格，改為在石油價格出現較大幅度波動時采取臨時性干預措施。

三是放開非常規油氣資源勘探開發市場。在頁巖氣、頁巖油、煤層氣等非常規油氣領域，放寬勘探開發市場準入。其一要完善礦權出讓和轉讓制度，為新企業特別是民營企業的進入創造公平競爭的環境；其二是制定監管規則，特別是對市場進入的環保要求以及開發過程中的生態環境問題，制定規則，進行監管；其三是將頁巖油等非常規油氣資源作為獨立礦種（頁巖氣已經是獨立礦種），納入礦權管理，加速相關資源的勘探開發。

四是逐步組建獨立的油氣管網公司。將石油天然氣管網業務從上中下游一體化經營的油氣企業中分離出來，擇機組建若干家油氣管網公司，形成若干家油氣骨干網公司、數量較多的城市接入網公司的結構。盡快建立對油氣管網的政府監管制度。

3.深化電力體制改革

明確“放開兩頭，管住中間”的總體思路，在發電市場和售電市場引入競爭，對輸配電網絡環節（具有自然壟斷特點）實施有效監管。

一是引入大用戶直購電。實行大用戶直購電，一方面使大用戶有用電選擇權，形成多買方、多賣方有競爭的市場結構；另一方面發展雙邊合同市場，對于供需瞬間平衡具有特殊性的電力市場，也有益于穩定電力市場，減少市場風險。

二是建立實時競爭的發電市場，開展“競價上網”。參與實時競爭的電量占全部電力交易量的比例以不超過20%為宜，形成以雙邊合同市場為主、實時競爭市場為輔的電力市場。實時競爭電力市場的主要功能是價格發現，利用其形成的競爭性定價指導雙邊合同市場的價格形成。

三是推進電價形成機制改革。上網電價由市場定價，上網電價由發電市場競爭或發電企業與大用戶雙邊合同確定； 輸配電價實行政府管制，形成直接反映電網企業成本和效率的獨立的輸配電價，并盡快建立能夠反映電網企業真實成本的成本規則；居民和中小工商業銷售電價仍實行政府指導價，需引入峰谷電價甚至實時電價，以引導與合理化電力用戶的用電行為。

四是積極穩步推進輸配分開。實施輸配分開可分兩步實施：首先實行輸配業務的財務分開，輸電公司和配電公司相對獨立運營；而后在開展試點的基礎上，實現輸配完全分開。

4.實質性推進三網融合進程

一是實現電信、互聯網、廣電主體業務的相互開放、相互進入。盡快整合地方廣電網絡，組建全國性的廣播電視集團，盡可能縮短非對稱管制、非對稱開放的時間，形成業務相互開放、相互進入的競爭局面。

二是建立統一的監管體系。改變目前多頭監管、不利于實現三網融合的管理體制，將分散的監管職能加以整合，實現對電信、互聯網、廣電的綜合性集中監管，內容監管職能仍由相關部門履行。

三是研究電信市場的競爭問題。目前電信企業的競爭實力很不均衡，存在一家獨大的問題而且有所加劇，對此問題需要深入研究，如有必要可考慮實施再次重組，以形成多家競爭實力相當的電信運營商，有利于有效競爭。

改革的突破口和優先順序

統籌考慮改革的增長效應、緊迫程度、復雜性和不確定性等因素，建議選擇以下四個突破口：

——以開放投資、探索適合國情的鐵路運營模式為突破口，推進鐵路運輸體制改革；

——以形成反映市場供求關系的成品油定價機制、放寬非常規油氣資源的勘探開發準入為突破口，推進石油天然氣行業的改革；

——以引入大用戶直購電、建立實時競爭市場為突破口，深化電力體制改革；

——以業務的相互開放作為推進三網融合的突破口。

在優先順序上，建議分三個階段推進改革。

近期改革（2013-2014）的重點包括：在鐵路系統引入外部投資者；設計方案，并適時啟動石油現貨和期貨交易市場，放寬對成品油、天然氣的進口限制；引入大用戶直購電，開展“競價上網”；實現輸配業務的財務分開。

中期改革（2015-2017）的重點包括：實施新的鐵路運營模式；形成國內外市場連通、基于市場供求關系的成品油定價新機制，政府僅在波動幅度過大時進行必要干預；初步形成以雙邊合同市場為主、實時競爭市場為輔的競爭性電力市場。

遠期改革（2018-2020）的重點是深化已開展的各項改革，完善相關制度建設，到2020年左右形成有效競爭與有效監管有機結合的基礎產業市場結構。

作者系國務院發展研究中心產業部部長