國家能源局官網(wǎng)發(fā)布2014年能源工作指導(dǎo)意見（38號文），意見支持啟動(dòng)核電重點(diǎn)項(xiàng)目審批，沿海核電建設(shè)將進(jìn)一步提速，但內(nèi)陸核電則仍難有實(shí)質(zhì)性破冰；新增光伏發(fā)電10GW，遠(yuǎn)低于此前33號文14GW的目標(biāo)；多處提及能源改革，但無論是云南電改還是油氣改革都牽扯多方利益，困難重重。

該意見提出的四大目標(biāo)包括：

（一）提高能源效率。2014年，單位GDP能耗0.71噸標(biāo)準(zhǔn)煤/萬元，比2010年下降12%。

（二）優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)。2014年，非化石能源消費(fèi)比重提高到10.7%，非化石能源發(fā)電裝機(jī)比重達(dá)到32.7%。天然氣占一次能源消費(fèi)比重提高到6.5%，煤炭消費(fèi)比重降低到65%以下。

（三）增強(qiáng)能源生產(chǎn)能力。2014年，能源生產(chǎn)總量35.4億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，同比增長4.3%。其中，煤炭生產(chǎn)38億噸，增長2.7%；原油生產(chǎn)2.08億噸，增長0.5%；天然氣生產(chǎn)（不含煤制氣）1310億立方米，增長12%；非化石能源發(fā)電1.3萬億千瓦時(shí)，增長11.8%。

（四）控制能源消費(fèi)。2014年，能源消費(fèi)總量38.8億噸標(biāo)準(zhǔn)煤左右，同比增長3.2%；用電量5.72萬億千瓦時(shí)，同比增長7%；煤炭消費(fèi)量38億噸，增長1.6%；石油表觀消費(fèi)量5.1億噸，增長1.8%；天然氣表觀消費(fèi)量1930億立方米，增長14.5%。

該意見中有三大看點(diǎn)引人關(guān)注：

1. 啟動(dòng)核電重點(diǎn)項(xiàng)目審批，穩(wěn)步推進(jìn)沿海地區(qū)核電建設(shè)

意見提出，安全高效發(fā)展核電。2014年，新增核電裝機(jī)864萬千瓦。而為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，國家能源局將適時(shí)啟動(dòng)核電重點(diǎn)項(xiàng)目審批，穩(wěn)步推進(jìn)沿海地區(qū)核電建設(shè)，做好內(nèi)陸地區(qū)核電廠址保護(hù)。同時(shí)，加快推進(jìn)國內(nèi)自主技術(shù)研發(fā)和工程驗(yàn)證，重點(diǎn)做好大型先進(jìn)壓水堆和高溫氣冷堆重大科技專項(xiàng)示范工程建設(shè)，加快融合技術(shù)的論證，避免多種堆型重復(fù)建設(shè)。制訂核燃料技術(shù)發(fā)展總體戰(zhàn)略規(guī)劃，保障核電安全高效可持續(xù)發(fā)展。

經(jīng)濟(jì)參考報(bào)援引業(yè)內(nèi)人士的話表示，這意味著2014年沿海核電建設(shè)將進(jìn)一步提速，內(nèi)陸核電則仍難有實(shí)質(zhì)性破冰，而要達(dá)到2017年5000萬千瓦的裝機(jī)目標(biāo)，2014年至少要開工建設(shè)4臺百萬千瓦級的工程，以目前國內(nèi)百萬千瓦核電機(jī)組綜合造價(jià)150億元計(jì)算，投資將達(dá)到600億元。

自2012年年底中國核電謹(jǐn)慎重啟之后，2013年中國核電建設(shè)開始逐漸“解凍”，田灣核電二期1號機(jī)組成為日本福島核事故后，國務(wù)院審議核準(zhǔn)的第一個(gè)新建核電項(xiàng)目，之后福清4號、陽江4號、山東石島灣高溫氣冷堆核電站示范工程等三臺機(jī)組也先后開工建設(shè)。與此同時(shí)，臺山核電、廣西防城港等多個(gè)在建項(xiàng)目也進(jìn)入到調(diào)試和設(shè)備安裝高峰期。

目前中國商運(yùn)核電機(jī)組17臺，裝機(jī)容量1474萬千瓦；在建核電機(jī)組共29臺，裝機(jī)容量達(dá)3166萬千瓦，預(yù)計(jì)將于2015年前后投產(chǎn)；而根據(jù)2013年9月10日國務(wù)院發(fā)布的《大氣污染行動(dòng)防治計(jì)劃》，到2017年，中國運(yùn)行核電機(jī)組裝機(jī)容量達(dá)到5000萬千瓦，非化石能源消費(fèi)比重提高到13%。考慮到核電建設(shè)周期通常在50個(gè)月左右，如不加快審批，減排目標(biāo)尚有400萬千瓦裝機(jī)的缺口。

2. 10GW還是14GW，光伏業(yè)迷茫

意見提出，新增光伏發(fā)電裝機(jī)1000萬千瓦（其中分布式占60%）。這與之前公布的33號文中“14G瓦”的目標(biāo)存在顯著差異。據(jù)第一財(cái)經(jīng)的報(bào)道稱，33號文中專門說到，對2014年的新增光伏備案總規(guī)模是14G瓦，其中分布式8G瓦（60%），而光伏（地面）電站為6G瓦。

據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)，2013年中國的新增光伏裝機(jī)約是12G瓦，而其中甘肅占24%、新疆占18%、青海占17%，如果按照14G瓦的目標(biāo)，那么意味著相關(guān)部門擬定的計(jì)劃目標(biāo)要高于去年；而以10G瓦的數(shù)字來看，則又有所下降。

進(jìn)一步來看，由于10G瓦和14G瓦的不確定，還會(huì)導(dǎo)致分布式電站的擬定目標(biāo)也不太明確。兩類數(shù)據(jù)對比來看，分布式的電站擬定目標(biāo)分別將是6G瓦、8G瓦左右（后者是33號文中公布的擬定量）。

多位行業(yè)人士對于上述數(shù)據(jù)都感到有些迷惑。尤其是，落實(shí)到各地的省市光伏裝機(jī)發(fā)展目標(biāo)到底應(yīng)定為多少，也可能會(huì)有問題。而且，無論是電站的項(xiàng)目投資商，還是組件及原材料供應(yīng)商、EPC廠商，都會(huì)對自己實(shí)際的產(chǎn)能、產(chǎn)量方案判斷帶來困難。

不過38號文和33號文中還是有差別的，比如33號文中提到了備案量的說法，在38號文中沒有體現(xiàn)。也就是說，可能14G瓦是一個(gè)最高量，先采用10G瓦的目標(biāo)來執(zhí)行。

3. 能源改革虛實(shí)

此次意見出現(xiàn)了多處能源改革的提法，張旭東在第一財(cái)經(jīng)對此評論稱：

首先是電改。云南地方“兩會(huì)”透露，該省在爭取電改試點(diǎn)資格。云南水電、風(fēng)電等資源都非常豐富，但苦于送不出去，本省電力消費(fèi)并不多，一直夾在大公司之間，左右為難，積蓄多年的矛盾，終于化為要改革的動(dòng)力，甚至有可能建設(shè)省級電網(wǎng)，對抗南網(wǎng)公司。

指導(dǎo)意見提出，“進(jìn)一步深化電力改革。推動(dòng)盡快出臺進(jìn)一步深化電力體制改革的意見。積極支持在云南等省區(qū)開展電力體制改革綜合試點(diǎn)。積極推進(jìn)電能直接交易和售電側(cè)改革。推動(dòng)探索有利于能效管理和分布式能源發(fā)展的靈活電價(jià)機(jī)制。推進(jìn)輸配電價(jià)改革，提出單獨(dú)核定輸配電價(jià)的實(shí)施方案。”

進(jìn)一步印證，云南的改革并不是個(gè)案，只是矛盾集中地區(qū)的爆發(fā)。內(nèi)蒙古電力公司是國內(nèi)第三家電網(wǎng)公司，歸屬地方，主要覆蓋蒙西地區(qū)。以往和國網(wǎng)的矛盾，以及蒙電外送通道建設(shè)上一直有所爭議。

電改地方試點(diǎn)是新路？現(xiàn)在評價(jià)還為時(shí)過早，即使云南建立相對獨(dú)立的省級電網(wǎng)，短期內(nèi)省內(nèi)工業(yè)也消耗不了本地電力。仍然要和南方電網(wǎng)、國家電網(wǎng)協(xié)調(diào)電力外送難題，遇到和內(nèi)蒙古電力公司一樣的困境。越過南方電網(wǎng)，直接輸電到國家電網(wǎng)轄區(qū)，更是會(huì)激起電力系統(tǒng)潛藏的矛盾，本地工業(yè)建設(shè)需要一定的周期，也不可能一蹴而就。

推動(dòng)電改，倒是很期待，不知道是怎樣的版本。其余涉及價(jià)格的改革，都只是積極、推進(jìn)、探索一類的說辭，因?yàn)閱慰磕茉淳蛛y以實(shí)質(zhì)性推動(dòng)這些領(lǐng)域的改革。

其次是油氣改革。能源局重組后，在市場監(jiān)管方面組建了市場監(jiān)管司。但總體上，能源局在涉及石油天然氣管理和監(jiān)管上的權(quán)力依然非常有限。能源局主要是制定一些發(fā)展規(guī)劃和指導(dǎo)意見，缺乏實(shí)質(zhì)的手段。

指導(dǎo)意見提出，要穩(wěn)步推進(jìn)石油天然氣改革。“認(rèn)真研究油氣管網(wǎng)投資體制改革方案，促進(jìn)油氣管網(wǎng)尤其是天然氣管網(wǎng)設(shè)施公平接入和開放，推動(dòng)完善油氣價(jià)格機(jī)制，理順天然氣與可替代能源的比價(jià)關(guān)系。推動(dòng)油氣勘探、開發(fā)、進(jìn)口等環(huán)節(jié)的市場化改革，建立規(guī)范有序、公平合理的市場準(zhǔn)入機(jī)制。”

請注意，涉及價(jià)格的改革都不在能源局職權(quán)范圍內(nèi)。因此有分析人士認(rèn)為，提出這些方案可能只是表明能源局的態(tài)度。

依此判斷，油氣管網(wǎng)投資體制改革方案是油氣改革中較為實(shí)際的。但這一問題早在1998年石油改革時(shí)，就有人提出。關(guān)鍵在于，誰投資，誰有能力投資于管網(wǎng)。中國的管網(wǎng)依然嚴(yán)重不足，任何過于激進(jìn)的措施都可能適得其反，造成負(fù)面效果，影響投資。

第三，最大的看點(diǎn)在于，前期審批權(quán)改革后，能源局的監(jiān)管功能如何實(shí)現(xiàn)，如何覆蓋到巨頭控制的能源領(lǐng)域，尤其是電力、石油、天然氣。

電力、石油、天然氣的巨型央企并不會(huì)自動(dòng)改革，他們受到能源局的約束有限，能源局也缺乏有效的手段真正制約他們。到目前為止，看不到能源局有什么“撒手锏”對付此類巨型央企。這個(gè)問題不解決，一切積極的態(tài)度都是空談。