舉國上下，都在討論霧霾問題。

“從‘十一五’開始我們就將主要污染物排放總量減排作為考核地方政府工作實績的約束性指標(biāo)，各地的減排工作取得了相當(dāng)大的成績。”全國政協(xié)委員、中科院南京分院院長周健民分析，但在減排的實際操作過程也出現(xiàn)了“指標(biāo)不合理”、“考核不科學(xué)”和“配套不到位”等問題。

周健民認(rèn)為，上述問題的結(jié)果就是人們看到“減排數(shù)據(jù)上去了”而“環(huán)境質(zhì)量卻下降了”的矛盾現(xiàn)象。這一矛盾現(xiàn)象進(jìn)一步加劇了公眾對政府環(huán)保工作的不信任感。“因此需要重新反思我國的主要污染物減排制度的整體設(shè)計。”

“數(shù)字減排”的假象

筆者：主要污染物減排制度一個最基本的前提就是污染物的排放總量基數(shù)，不少專家認(rèn)為這個基數(shù)并不準(zhǔn)確。

周健民：污染物排放總量基數(shù)是減排工作的基礎(chǔ)，根據(jù)國家的規(guī)定，減排依據(jù)是2008年全國污染源普查的數(shù)據(jù)，然而由于此次普查方案設(shè)計、工作實施和數(shù)據(jù)統(tǒng)計方面存在的缺陷，相關(guān)數(shù)據(jù)與實際情況差異較大，難以真實反映各地的實際排污狀況，雖然環(huán)保部在2010年對普查數(shù)據(jù)進(jìn)行了更新調(diào)整，偏差問題有所改善，但排污總量基數(shù)不實仍是普遍存在的問題。此外，一些由于種種原因未納入普查的排污單位成為減排黑戶，其排污數(shù)據(jù)不敢報、減排數(shù)據(jù)不能報還成為部分地區(qū)的難言之隱。

筆者：如果承認(rèn)基數(shù)不實的話，那么是不是意味著現(xiàn)有主要污染物減排方案中的減排目標(biāo)也會出現(xiàn)問題？

周健民：現(xiàn)行的減排方案采用了考核排污總量絕對值的方式，未充分考慮各地的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、排污基數(shù)和污染物治理水平。在此狀況下，一些環(huán)保工作基礎(chǔ)比較好、污染物排放強度（單位產(chǎn)出所排放污染物的相對值）較低、減排空間已經(jīng)較小的地區(qū)要與原本排污控制水平較差的地區(qū)同比例減排，一些處于經(jīng)濟(jì)快速增長階段的地區(qū)要與經(jīng)濟(jì)成熟地區(qū)同步減排，這種一刀切的考核要求明顯不合理。為完成考核任務(wù)，各級政府和部門還層層加碼，造成了所謂“鞭打快牛”式的不正常工作局面，破壞了減排的合理性，也傷害了環(huán)保先進(jìn)地區(qū)的工作積極性。

而更重要的是這種不切合實際、難以完成的減排任務(wù)會迫使基層部門采用不正常的技術(shù)手段進(jìn)行數(shù)據(jù)處理，從而出現(xiàn)所謂“數(shù)字減排”假象。

考核的手段比較簡單粗放

筆者：主要污染物總量減排任務(wù)的完成采取層層分解的方式完成，不少地方對以行政為主的減排方式抱怨較多。

周健民：這是因為我們的減排工作缺乏統(tǒng)籌。排污總量減排是個系統(tǒng)工程，其推進(jìn)需要法律、法規(guī)的配套、經(jīng)濟(jì)手段的促進(jìn)和科學(xué)技術(shù)的支撐，但在實際工作中政府的行政規(guī)定往往是減排工作的唯一依據(jù)。由于缺乏相關(guān)手段的有效配合，環(huán)保部門往往陷于減排單兵作戰(zhàn)的困境，而減排企業(yè)則面臨“減排無方”或“減排虧損”的難題，減排工作缺乏向縱深發(fā)展的能力和動力。

筆者：主要污染物總量減排指標(biāo)，是環(huán)保領(lǐng)域少有的約束性指標(biāo)，所謂約束性指標(biāo)的一個重要特征就是其考核比較嚴(yán)格，如果不達(dá)標(biāo)將被問責(zé)。您如何評價現(xiàn)有的考核機(jī)制？

周健民：考核是檢驗工作成效的重要手段，然而多年來減排考核過程中表現(xiàn)出來的教條主義現(xiàn)象比較嚴(yán)重，考核專家常常不顧實際情況僅根據(jù)所謂公式和比例進(jìn)行推算，并根據(jù)各種需要進(jìn)行指標(biāo)平衡，而通過實測和在線監(jiān)測所獲得的排污數(shù)據(jù)則淪為低等級參考，這種簡單化、粗放式的做法抹平了地區(qū)間和企業(yè)間污染治理水平的差異，這也嚴(yán)重打擊了基層部門的工作積極性。

此外在排污總量的減量和增量等考核參數(shù)的測算方面也存在諸多技術(shù)方面的缺陷，在試圖簡化工作的同時反而把一些問題復(fù)雜化了。

用排污強度替代排污總量作為考核指標(biāo)

筆者：正是由于我國現(xiàn)有的主要污染物減排制度，存在上述四個比較突出的問題，才會出現(xiàn)“減排數(shù)據(jù)上去了”而“環(huán)境質(zhì)量卻下降了”的矛盾現(xiàn)象。那么您對改進(jìn)減排制度有哪些建議？

周健民：首先，核定排污總量基數(shù)。統(tǒng)計學(xué)原理表明，在大樣本的數(shù)據(jù)調(diào)查中科學(xué)設(shè)計的抽樣調(diào)查比普查更準(zhǔn)確、更有效。為提高減排基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的科學(xué)性，建議結(jié)合年度排污申報和環(huán)境統(tǒng)計工作，采取重點源詳查、普通源抽查方式進(jìn)行排污總量數(shù)據(jù)的進(jìn)一步修正，并允許補充漏報的排污單位，從而摸清真正的減排家底，為科學(xué)制定今后的減排方案打好基礎(chǔ)。為促使基層單位務(wù)實申報，建議不追究以往數(shù)據(jù)問題的責(zé)任。

其次，科學(xué)建立減排指標(biāo)體系。減排的目的是通過科學(xué)和先進(jìn)的手段減少生產(chǎn)和生活中的污染物排放，孤立的排污量下降是無法與社會發(fā)展的實際水平和趨勢相適應(yīng)的。合理的減排表現(xiàn)應(yīng)該是排污強度（即單位GDP的污染排放量）的降低，因此將排污強度替代排污總量作為減排考核指標(biāo)更加科學(xué)，建議通過調(diào)查研究，對現(xiàn)有減排指標(biāo)體系進(jìn)行全面優(yōu)化調(diào)整，從根本上解決目前減排之路越走越窄的瓶頸問題。在設(shè)定減排考核指標(biāo)時應(yīng)該考慮地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)特點、經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段、現(xiàn)有減排技術(shù)水平和減排指標(biāo)之間合理關(guān)系等因素。雖然因地制宜地設(shè)計減排指標(biāo)難度較大，但只有科學(xué)合理的指標(biāo)才能真正有效地指導(dǎo)減排工作，“科學(xué)減排”應(yīng)該成為工作的指導(dǎo)思想。

再者，綜合統(tǒng)籌制定減排方案。減排是政府的綜合性工作，需要環(huán)保、經(jīng)濟(jì)、科技和司法等各個部門協(xié)同推進(jìn)，其中經(jīng)濟(jì)手段的促進(jìn)、科技手段的支撐、法律手段的強制和行政手段的推動需要齊頭并進(jìn)。因此，減排工作特別需要政府統(tǒng)籌各部門進(jìn)行頂層設(shè)計，其中需要強化對減排經(jīng)濟(jì)策略的完善，以充分發(fā)揮市場化的減排引導(dǎo)和激勵作用，只有綜合性的配套措施到位，減排工作才能落到實處，才能不斷發(fā)展。

最后，應(yīng)合理規(guī)范減排考核方法。減排考核涉及到的范圍很廣、對象較多，要在每年年底的短時間內(nèi)進(jìn)行全面、細(xì)致的考核確實存在一定的難度，但這并不能成為考核簡單化、教條化的理由，相關(guān)部門應(yīng)該更加細(xì)致地研究科學(xué)、合理的考核方式，例如：采取分層隨機(jī)抽樣的辦法選擇考核對象，更多地利用已有的環(huán)境信息化系統(tǒng)進(jìn)行數(shù)據(jù)采集和分析，提高考核效率；將數(shù)據(jù)核實工作與日常檢查中的在線監(jiān)控比對相結(jié)合，從而使考核工作分解到整個年度，提高考核的充分性；綜合考慮理論值、實測值和在線監(jiān)測值的比例關(guān)系，必要時采取飛行監(jiān)測模式進(jìn)行數(shù)據(jù)核實等，提高考核的科學(xué)性；對于考核發(fā)現(xiàn)的造假問題采取嚴(yán)肅的法律手段進(jìn)行處理。