當(dāng)下，能源行業(yè)的改革正在拉開大幕。

積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)、治理環(huán)境污染、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)……在熱烈的討論中，有一種聲音顯得尤為冷靜，就是用法律引導(dǎo)和維護(hù)改革的順利健康發(fā)展。正如習(xí)總書記所強(qiáng)調(diào)的“改革必須于法有據(jù)。”

但是，目前能源領(lǐng)域正面臨著相關(guān)法律法規(guī)不完善、法律規(guī)定與實際脫軌等現(xiàn)象。隨著改革的深入，法制的缺位將成為市場化改革的掣肘。能源改革亟須立法“補(bǔ)位”。

油氣行業(yè)是能源領(lǐng)域改革的重點。而作為經(jīng)濟(jì)“血液”的油氣資源迄今沒有一部統(tǒng)一完整的油氣管理法律。油氣行業(yè)的基本制度以及對油氣礦權(quán)、對外合作、管道安全、稅費(fèi)制度、土地、環(huán)保等領(lǐng)域的立法分散于不同的法律法規(guī)，并由不同政府部門執(zhí)行。這將為即將開展的一系列油氣領(lǐng)域改革帶來“隱形柵欄”。

3月6日，全國政協(xié)委員、中國石油集團(tuán)董事長周吉平在小組討論發(fā)言中對油氣領(lǐng)域的合資合作提出三條具體建議，每條都關(guān)乎法律法規(guī)。

“首先要對行業(yè)準(zhǔn)入和監(jiān)管進(jìn)行頂層設(shè)計，修訂完善《礦產(chǎn)資源法》，或者出臺《石油法》，特別是增加油氣勘探開發(fā)合資合作的相關(guān)規(guī)定，解決國內(nèi)民營企業(yè)參與油氣開發(fā)的法律問題。其次是修訂和完善《陸上石油對外合作條例》。目前的條例只適用于外資合作。應(yīng)完善與社會資本、民營資本合作的條例，明確準(zhǔn)入企業(yè)的資質(zhì)、技術(shù)、人員、經(jīng)驗等條件，以便更好地監(jiān)管。針對不同類型的油氣田可以設(shè)定不同的門檻，以更好地加快推進(jìn)油氣勘探開發(fā)力度。”周吉平說。

由于油氣是不可再生的寶貴資源，為防止無序開采造成資源浪費(fèi)，周吉平還建議堅持油氣探礦權(quán)和采礦權(quán)的國家一級管理，加強(qiáng)監(jiān)管，嚴(yán)格執(zhí)法，保護(hù)礦權(quán)人的合法權(quán)益。

同樣面臨法制滯后的還有電力行業(yè)。隨著電力行業(yè)的改革發(fā)展，行業(yè)競爭主體、行業(yè)技術(shù)與生產(chǎn)力、外部環(huán)境等都發(fā)生巨大變化。這部1995年制定的法律顯然不適合于當(dāng)前的發(fā)展現(xiàn)狀。去年，全國兩會上就有多名委員提出《電力法》的修改建議。

3月9日，當(dāng)記者問及能源行業(yè)哪些法律法規(guī)需要修訂時，全國政協(xié)委員、國家電網(wǎng)公司董事長劉振亞開門見山：“《電力法》。”

隨著新能源的加快發(fā)展，智能電網(wǎng)和分布式能源將引領(lǐng)新的發(fā)展趨勢。行業(yè)的健康發(fā)展亟須法律規(guī)范導(dǎo)航，但專業(yè)化的法律法規(guī)卻遲遲未出。

為此，全國政協(xié)委員、中國電力國際有限公司董事長李小琳建議出臺《分布式能源與智能電網(wǎng)管理辦法》，并在《電力法》的修訂過程中，明確分布式能源發(fā)展方向、管理模式等，使分布式能源的發(fā)展有法可依。

除了無法可依，還有一些能源法律和法規(guī)，因為脫離實際情況而遭遇“有法不依”的困境。

“現(xiàn)在的《可再生能源法》就遇到了執(zhí)行難落實的問題，比如其中規(guī)定的可再生能源發(fā)電全額保障性收購制度。”全國政協(xié)委員、中國電力投資集團(tuán)公司黨組書記、總經(jīng)理陸啟洲坦言，“這種規(guī)定沒有考慮到我國的國情，讓國家電網(wǎng)公司全額收購，是做不到的。它還承擔(dān)著整個社會的電力供應(yīng)和電力資源優(yōu)化配置的任務(wù)。”

毫無疑問，法律法規(guī)的缺位將使改革的步伐變得緩慢。“法律對改革的順利進(jìn)行有著很強(qiáng)的保障作用，如果無法可依，那么相應(yīng)的權(quán)利會受到限制，流程不會很規(guī)范，制度也不會很完整，導(dǎo)致改革之路面臨很多不穩(wěn)定因素。另外，沒有相關(guān)的法律支持，改革的推進(jìn)也會有很大的難度。”中國法學(xué)會能源法研究會副會長吳鐘瑚告訴記者。

改革與法制的“前后腳”讓改革之路顯得崎嶇難行。改革與法制到底應(yīng)是怎樣的辯證關(guān)系？

“理論來講，應(yīng)該立法在先，改革在后。但是，我國的改革是‘摸著石頭過河’，一邊摸索改革，一邊建立法制，所以我國的改革跟法制的健全配套同步進(jìn)行比較合適。”吳鐘瑚解釋，“而現(xiàn)在改革缺乏法律保障，改革與法律之間沒有產(chǎn)生密切的聯(lián)系，歸根結(jié)底還是法律意識的問題。從國外實踐來看，依靠政府的行政力量推動而缺乏法律保障，改革不會穩(wěn)步推進(jìn)。”

既然傷及改革大計，那為何這些法律修訂工作卻難以推進(jìn)？

全國政協(xié)委員、國家能源局副局長史玉波接受本報記者采訪時坦言：“能源領(lǐng)域的《煤炭法》《礦產(chǎn)資源法》《電力法》等法律的修訂確實有些滯后，雖然修訂意見已經(jīng)提上日程多年，但各方面的定位、職責(zé)、監(jiān)管等內(nèi)容還無法確定。能源關(guān)系國計民生，必須慎重，而法律固定下來又是很系統(tǒng)的工程，所以進(jìn)展緩慢。能源局也在積極推進(jìn)，今年已經(jīng)把推進(jìn)能源法制建設(shè)的具體工作寫進(jìn)了重點工作規(guī)劃中。”

改革只爭朝夕，法制建設(shè)必須快步追上，護(hù)佑同行。對于加快能源立法，吳鐘瑚認(rèn)為主要是立法體制的問題。他指出，現(xiàn)在立法制定審批程序比較煩瑣，像《石油天然氣法》這種國家層面的法律，能否通過取決于人大常委會。首先需要主管部門的報告，報告還得通過國務(wù)院的審查，審查通過后才能遞交人大常委會審議。“所以，應(yīng)該有一個起草單位主抓能源法律的制定修訂事宜。不要讓改革的推進(jìn)受到立法體制的約束。”吳鐘瑚建議。