業(yè)界樂(lè)觀以為2014年會(huì)成為《電力法》修訂的突破之年，事實(shí)上，其復(fù)雜程度與難度系數(shù)同2013年國(guó)家能源局重新組建前相比，沒(méi)有絲毫降低。

1月下旬，國(guó)家能源局政策法規(guī)司組織了一次電力法修訂意見(jiàn)征求會(huì)，能源局相關(guān)的司，以及國(guó)家電網(wǎng)公司等電力企業(yè)均派員參加。但是會(huì)議進(jìn)展不順，不歡而散。

這是十多年來(lái)關(guān)于《電力法》修訂的最新一次努力。這部滯后的法律早已經(jīng)不適應(yīng)行業(yè)的發(fā)展，修訂在各種場(chǎng)合屢次被提起。從1999年第一次提議修改算起，至今已近15年。中國(guó)能源法研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)葉榮泗形容說(shuō)，十多年都沒(méi)法修成正果，看來(lái)是“修煉”還不夠。

1999年，電力部撤銷一年后，國(guó)家電力公司提出現(xiàn)行《電力法》要進(jìn)行修改，并組織了專家對(duì)修改工作進(jìn)行了研究，提出了修改意見(jiàn)稿。這時(shí)距離《電力法》實(shí)施之日只不過(guò)三年，一位法學(xué)專家直言，一部法律實(shí)施三年就被認(rèn)為不適用，要修改部分條款，這會(huì)影響法律的權(quán)威性與穩(wěn)定性。

電改腳步太快了，立法跟不上

現(xiàn)行《電力法》是1995年末的12月28日通過(guò)，這正是電力體制改革的前夜，政企分開(kāi)的方向已經(jīng)確立，《電力法》的出臺(tái)正是這一時(shí)期的重要成績(jī)，被譽(yù)為電力法制建設(shè)的里程碑。《電力法》在壟斷行業(yè)中率先確定了電力工業(yè)管理體制必須實(shí)行政企分開(kāi)的改革。此后的1997年國(guó)家批準(zhǔn)組建國(guó)家電力公司，在中央層面實(shí)現(xiàn)了政企分開(kāi)，省一級(jí)的電力局也先后撤銷，做到了政企分開(kāi)。在這部法律的支持下，市場(chǎng)機(jī)制在電力資源配置中日益明顯地發(fā)揮基礎(chǔ)性作用，電力發(fā)展的體制環(huán)境發(fā)生重大變化。

20世紀(jì)90年代也正是電力行業(yè)大發(fā)展的時(shí)期，獨(dú)立電廠崛起，地方投資公司著手單干，境外資本開(kāi)始涌入電力行業(yè)，一位電力法專家說(shuō)，《電力法》確定了鼓勵(lì)投資辦電，支持和保護(hù)投資者收益的原則，極大地調(diào)動(dòng)了中外投資者辦電的積極性，有力地促進(jìn)了電力工業(yè)的發(fā)展，為扭轉(zhuǎn)長(zhǎng)期缺電的局面發(fā)揮了重要的作用。

在電源建設(shè)和運(yùn)營(yíng)方面，無(wú)論是直接投資還是間接投資，無(wú)論是國(guó)內(nèi)融資還是國(guó)外融資，投資者的利益都受到了《電力法》的嚴(yán)格保護(hù)，為培育新的電力市場(chǎng)主體、實(shí)行網(wǎng)廠分開(kāi)的改革奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。同時(shí)，《電力法》的實(shí)施使電力企業(yè)的自主經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)一步擴(kuò)大和落實(shí)，減輕了消費(fèi)者的不合理電價(jià)負(fù)擔(dān)。對(duì)這一點(diǎn)，也有不同主張，認(rèn)為這是一部保護(hù)電力行業(yè)的法律。能源專家韓曉平說(shuō)，當(dāng)年《電力法》是由國(guó)電公司的前身電力部的政策法規(guī)司負(fù)責(zé)制定的，在那一政企不分的時(shí)期，電力部既是“運(yùn)動(dòng)員”，又是“裁判員”，還擔(dān)負(fù)著“規(guī)則”的制定。

到了2001年，國(guó)家電力公司召開(kāi)了第一法治工作會(huì)議，在這一次會(huì)上形成了修改《電力法》的意見(jiàn)稿。這份意見(jiàn)后來(lái)提交給國(guó)家經(jīng)貿(mào)委。政企分開(kāi)后，《電力法》的修改職能由政府及國(guó)家立法機(jī)關(guān)行使，國(guó)家電力公司只能接受其委托，成立修改研究工作小組，提出《電力法(修改建議方案)》。

此時(shí)的國(guó)家電力公司正受到空前的改革壓力，在論證修改方案中，他們把修改思路向改革發(fā)展傾斜，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)圍繞電力的改革和發(fā)展來(lái)設(shè)計(jì)和規(guī)劃方案，以此作為對(duì)改革呼吁的回應(yīng)。電力改革需要立法先行也是各方面的共識(shí)。在這份修改建議方案中，國(guó)家電力公司提出了修法的三個(gè)原則性方向，一是借鑒國(guó)外改革經(jīng)驗(yàn)必須與中國(guó)實(shí)際相結(jié)合;二是必須有利于促進(jìn)電力事業(yè)的健康、持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展，滿足并適應(yīng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和人民生活用電需求;三是必須有利于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，鼓勵(lì)和調(diào)動(dòng)電力投資者、經(jīng)營(yíng)者、使用者、消費(fèi)者等各個(gè)方面的積極性。當(dāng)時(shí)參與論證研究的一位專家說(shuō)，不管修法具體內(nèi)容如何變，這三條基本原則是不能動(dòng)搖的。

此時(shí)美國(guó)加州電力危機(jī)蔓延，國(guó)家電力公司提出，要在設(shè)計(jì)《電力法》修改方案時(shí)，認(rèn)真總結(jié)和分析加州電力危機(jī)的成因、教訓(xùn)，應(yīng)當(dāng)從電力事業(yè)的全局出發(fā)，兼顧電力投資者、經(jīng)營(yíng)者、使用者和消費(fèi)者等各個(gè)方面的利益，防止片面性，處理好改革與發(fā)展的關(guān)系。

國(guó)家電力公司提出的修改方案，目的之一自然是能夠獲得《電力法》更多的法律保護(hù)，試圖用法律來(lái)固定利益格局，這是當(dāng)時(shí)大部分電力企業(yè)的普遍愿望，修法可能會(huì)對(duì)電力企業(yè)經(jīng)營(yíng)發(fā)展產(chǎn)生重大影響，對(duì)于政府部門，他們的想法是法案框架要設(shè)計(jì)得更加科學(xué)、公正，既能規(guī)范和保障電力企業(yè)的正當(dāng)利益，又能保護(hù)和保障電力用戶和社會(huì)的正當(dāng)利益。

另一方面，電力部撤銷后，電力行業(yè)的多頭管理讓企業(yè)頗多怨言，行業(yè)主管部門也常有苦水。1998年后，行業(yè)監(jiān)管的職能一部分劃歸國(guó)家經(jīng)貿(mào)委，審批立項(xiàng)、制定電價(jià)政策和核定電價(jià)的權(quán)力放在國(guó)家計(jì)委，而制定監(jiān)督電力企業(yè)財(cái)務(wù)制度的權(quán)力則留在財(cái)政部，從而形成公共權(quán)力競(jìng)爭(zhēng)的局面，監(jiān)管權(quán)的過(guò)度分散不僅協(xié)調(diào)難度高，還帶來(lái)了一系列嚴(yán)重的后果，極易造成公共利益的損失，例如消費(fèi)者抱怨頗多的電價(jià)監(jiān)管失控。

國(guó)家經(jīng)貿(mào)委也曾委托中電聯(lián)對(duì)修法進(jìn)行專題調(diào)研，一位參與此項(xiàng)工作的專家說(shuō)，當(dāng)時(shí)經(jīng)貿(mào)委非常重視，為了便于中電聯(lián)開(kāi)展工作，經(jīng)貿(mào)委發(fā)出了《關(guān)于做好修改電力法有關(guān)準(zhǔn)備工作的通知》，分別在北京、武漢、桂林召開(kāi)研討會(huì)，提出組新的修改方案，擬從電力市場(chǎng)運(yùn)行規(guī)則，廠網(wǎng)分開(kāi)后，發(fā)、輸、配分開(kāi)后的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、競(jìng)爭(zhēng)范圍建立，政企分開(kāi)后各行為主體權(quán)利、義務(wù)的規(guī)范等方面進(jìn)行研究與修改。這個(gè)設(shè)想跟國(guó)家電力公司的方案有顯著差別，至今都具有前瞻性。但修法工作是一項(xiàng)非常艱巨、復(fù)雜的系統(tǒng)工程，論證、研究，提出意見(jiàn)稿只是這個(gè)工程的第一步，此時(shí)立法機(jī)關(guān)還把《電力法》修訂沒(méi)列入立法計(jì)劃。此后《電力法》的修改進(jìn)度因遭遇了新一輪電力體制改革而中止。本來(lái)的改革需要立法先行思路被高層雷厲風(fēng)行的意志取代。

電力法專家觀望多時(shí)后，修改的計(jì)劃重回輿論中心。在電力行業(yè)重組中設(shè)立的國(guó)家電監(jiān)會(huì)需要在電力行業(yè)主要的部門法中找到自己的位置和執(zhí)法依據(jù)，它開(kāi)始積極推動(dòng)《電力法》修訂，此事成為電監(jiān)會(huì)存在十年間的工作重點(diǎn)。

“不存在扯皮和打架了?”

2003年的修訂攻關(guān)是最接近取得突破的一次努力。這一年國(guó)務(wù)院法制辦將《電力法》修訂列為一類立法計(jì)劃。在法制辦的工作規(guī)則中，一類立法計(jì)劃是指當(dāng)年必須提請(qǐng)常委會(huì)審議的項(xiàng)目，屬于指令性計(jì)劃;二類項(xiàng)目是指已經(jīng)啟動(dòng)法規(guī)調(diào)研起草工作，條件成熟也可以提請(qǐng)本年度審議的項(xiàng)目，屬于指導(dǎo)性計(jì)劃;而第三類則屬于處在加緊研究的階段。

這一年的“兩會(huì)”，趙希正、陸延昌、謝松林等電力行業(yè)的部級(jí)官員聯(lián)名提交了關(guān)于盡快修改《電力法》的政協(xié)提案。電力行業(yè)的人大代表也提出了關(guān)于修改、制訂電力相關(guān)法規(guī)的建議案。全國(guó)人大把此議案轉(zhuǎn)給了國(guó)家發(fā)改委，而非新生的國(guó)家電監(jiān)會(huì)。2003年7月，國(guó)家發(fā)改委對(duì)議案給予回復(fù)說(shuō)，按照國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)關(guān)于國(guó)務(wù)院2003年立法工作的幾點(diǎn)意見(jiàn)和國(guó)務(wù)院2003年立法工作計(jì)劃的通知和要求，“我們已經(jīng)組織了相關(guān)部門和單位抓緊研究《電力法》的修訂問(wèn)題，力爭(zhēng)盡早提出《電力法》的修訂草案，提交全國(guó)人大常委會(huì)審議”。

最接近突破時(shí)恰恰是沖突最大的時(shí)候，不同的立場(chǎng)開(kāi)始激烈地映射在所持的主張上，一方認(rèn)為以現(xiàn)行的《電力法》為基礎(chǔ)進(jìn)行完善，在原有的電力法進(jìn)行局部的修改或者有關(guān)章節(jié)的刪減;另一方認(rèn)為需要推倒重來(lái)，現(xiàn)行的《電力法》是在電力自然壟斷性占主導(dǎo)地位以及國(guó)有國(guó)營(yíng)為主的思想觀念下出臺(tái)的，政企不分，缺乏在電力行業(yè)引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、建立電力市場(chǎng)的意識(shí)，更別談?dòng)嘘P(guān)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的制度，所以需要從建立電力市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法律體系的高度進(jìn)行統(tǒng)籌安排和系統(tǒng)設(shè)計(jì)。

時(shí)任國(guó)家發(fā)改委能源局副局長(zhǎng)的吳貴輝曾是《電力法》修訂起草小組的組長(zhǎng)，他說(shuō)，現(xiàn)行《電力法》的主體框架是好的，不需要做大的調(diào)整，這是《電力法》修訂的重要前提。法律本身是妥協(xié)的產(chǎn)物，沒(méi)有妥協(xié)就沒(méi)規(guī)則的形成，部門之爭(zhēng)最終葬送了這一次的努力。因?yàn)橄嚓P(guān)部門之間的掣肘，修改草案只是停留在部門辦公會(huì)上。國(guó)務(wù)院法制辦的這一項(xiàng)一類計(jì)劃在當(dāng)年沒(méi)有完成，原因是“相關(guān)研究工作尚未完成”。

這一項(xiàng)承諾只是在國(guó)家發(fā)改委發(fā)布的“中國(guó)2003年電力行業(yè)十件大事”中有所交待，十件大事中包括了“國(guó)家發(fā)改委、國(guó)家電監(jiān)會(huì)啟動(dòng)了《電力法》修改工作，取得了實(shí)質(zhì)性進(jìn)展”。

國(guó)家電監(jiān)會(huì)此后也曾奪得主動(dòng)權(quán)。2004年電監(jiān)會(huì)請(qǐng)來(lái)了外援，召開(kāi)中國(guó)電力行業(yè)監(jiān)管國(guó)際研討會(huì)，對(duì)修改《電力法》進(jìn)行集中討論，形成了修改意見(jiàn)稿，這份意見(jiàn)稿在部門流轉(zhuǎn)中也沒(méi)有下文了。電監(jiān)會(huì)公布2005年工作重點(diǎn)時(shí)繼續(xù)表明姿態(tài)，積極推動(dòng)《電力法》的修改依然列為工作要點(diǎn)之一。

此后吳貴輝曾組織專家進(jìn)行了為期一年的調(diào)研論證，提出了按照電力體制改革的總體目標(biāo)和電力工業(yè)加快發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)要求，新的《電力法》應(yīng)在現(xiàn)有《電力法》的基礎(chǔ)上，調(diào)整、補(bǔ)充和增加一些內(nèi)容，應(yīng)在某些方面有所突破、有所創(chuàng)新。主要包括：電力規(guī)劃與建設(shè)，電力投資與融資;電力市場(chǎng)體系建設(shè)，電力監(jiān)管體系建設(shè);電價(jià)與電價(jià)機(jī)制，鼓勵(lì)、支持可再生能源、潔凈能源、新能源發(fā)展;加強(qiáng)資源綜合利用，注重開(kāi)發(fā)和節(jié)約并重，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境、資源相互協(xié)調(diào)，有關(guān)產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)配套，相互適應(yīng)，可持續(xù)發(fā)展;規(guī)范普遍服務(wù)，加強(qiáng)電力需求側(cè)管理等內(nèi)容。

2008年國(guó)家能源局組建后，吳貴輝再度負(fù)責(zé)修訂工作，此前的草案成為新一輪修訂的基礎(chǔ)。在國(guó)家能源局組織的一次研討會(huì)上，一位領(lǐng)導(dǎo)說(shuō)，現(xiàn)在修改《電力法》的呼聲很高，也有一定的共識(shí)了，今天大家一條一條來(lái)梳理，逐一明確哪些不適用，哪些需要?jiǎng)h除，哪些需要修改。研討會(huì)結(jié)束時(shí)，這位領(lǐng)導(dǎo)說(shuō)，要修改的也不是很多嘛，爭(zhēng)取早日形成意見(jiàn)報(bào)給國(guó)務(wù)院法制辦。這份意見(jiàn)同樣遭遇相關(guān)部門的抵觸，理由是修改后的電力法沒(méi)有提到國(guó)家電監(jiān)會(huì)的職權(quán)，這顯然沒(méi)法令這一定位為電力行業(yè)最重要監(jiān)管機(jī)構(gòu)所接受。

此后類似的呼聲僅限在企業(yè)或者學(xué)界，2013年全國(guó)兩會(huì)，電力行業(yè)的多位人大代表和政協(xié)委員提出要修改電力法律法規(guī)，集中在，一是將《電力法》修訂列入近年國(guó)家立法計(jì)劃，盡快啟動(dòng)修訂工作，對(duì)與當(dāng)前行業(yè)形勢(shì)明顯不符的條文予以修正;二是明確國(guó)務(wù)院的電力管理部門和縣級(jí)以上地方人民政府的電力管理部門，避免因交叉重疊導(dǎo)致多頭管理或管理缺位。

在政府層面，修改《電力法》的動(dòng)議沉寂了一段時(shí)間，直到國(guó)家電監(jiān)會(huì)和國(guó)家能源重組為新的國(guó)家能源局。

新的國(guó)家能源局完成組建后，新任局長(zhǎng)吳新雄去到新設(shè)的法制與體制改革司座談，他當(dāng)時(shí)為體改司布置作業(yè)，其中一項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)就是加快推進(jìn)修改《電力法》。他說(shuō)，兩家合并為一家了，也不存在扯皮和打架了，有條件有基礎(chǔ)加快修訂工作。吳新雄同時(shí)要求要把電力體制改革與修訂《電力法》同時(shí)推進(jìn)，互為支持及配套。

“這個(gè)框還能裝得下嗎?”

立法和改革的關(guān)系是一個(gè)依然新鮮的話題，十年過(guò)去了，這個(gè)話題依然爭(zhēng)論不休。《電力法》的修訂應(yīng)先于體制改革，成為體制改革的指導(dǎo)和保障;還是后于體制改革，成為體制改革的總結(jié)，依然沒(méi)有就此做更深入的研究。

一方認(rèn)為，當(dāng)前中國(guó)加快改革步伐，經(jīng)濟(jì)和社會(huì)加快發(fā)展，全國(guó)部分地區(qū)部分時(shí)間電力供應(yīng)偏緊，對(duì)建立競(jìng)爭(zhēng)、開(kāi)放、有序的電力市場(chǎng)增加了一定難度，加快電力發(fā)展，保證電力安全、穩(wěn)定和充足供應(yīng)成為第一要?jiǎng)?wù);另外，國(guó)家簡(jiǎn)化行政審批，推進(jìn)投融資體制改革的工作正在進(jìn)行，尚未完全到位;電力體制改革的總體目標(biāo)只完成了一部分，部分任務(wù)還在后頭;電力企業(yè)規(guī)范完善的法人治理結(jié)構(gòu)和現(xiàn)代企業(yè)制度尚未建立;科學(xué)合理的電價(jià)機(jī)制尚未形成，電力市場(chǎng)的有關(guān)運(yùn)行規(guī)則、管理辦法和條例的建立剛剛起步，電力監(jiān)管體系有待完善，電力安全和電網(wǎng)突發(fā)事件應(yīng)急處理機(jī)制有待建立。這些問(wèn)題都是電力發(fā)展和改革中的深層次問(wèn)題，既關(guān)系當(dāng)前，又涉及長(zhǎng)遠(yuǎn)，需要逐步研究解決。這些問(wèn)題與《電力法》修訂關(guān)系密切，也是《電力法》修訂中的難點(diǎn)，較難把握。因此，必須深入研究，高度重視。

另一種觀點(diǎn)則認(rèn)為，與中國(guó)在其他領(lǐng)域的體制改革一樣，目前電力體制改革也并不以修改《電力法》為排頭兵，仍然采取了政策先行，在實(shí)踐中不斷探索、改進(jìn)，待時(shí)機(jī)成熟時(shí)再修改或制定相關(guān)的法律。就現(xiàn)實(shí)而言，這種改革模式比較適合中國(guó)的國(guó)情，認(rèn)為改革沒(méi)有現(xiàn)成的樣板，沒(méi)有既定的改革范本，摸索中前進(jìn)自然無(wú)法預(yù)測(cè)應(yīng)制定什么樣的法律，縱使貿(mào)然地制定了法律，將來(lái)發(fā)現(xiàn)改革的實(shí)踐脫離了改革的預(yù)定計(jì)劃，法律就成為改革的障礙，還要修改法律，有損法律的尊嚴(yán)。而政策的靈活性恰恰適應(yīng)中國(guó)探索性的體制改革，能夠靈活地調(diào)整改革的方向和內(nèi)容。

《電力法》的制定并不需要等到電力行業(yè)的所有問(wèn)題都研究清楚并在《電力法》中進(jìn)行明確規(guī)定，《電力法》作為電力行業(yè)的基本法律對(duì)許多細(xì)節(jié)問(wèn)題僅作原則性的規(guī)定，具體細(xì)節(jié)可以授權(quán)相關(guān)部門根據(jù)具體情況具體制定，《電力法》中應(yīng)確定的是這部法律的基本目標(biāo)、基本原則和基本理論，形成《電力法》的基本體系，運(yùn)用《電力法》的邏輯體系指導(dǎo)未來(lái)《電力法》的具體化和演進(jìn)。

一位長(zhǎng)期研究能源立法的專家說(shuō)，上述立法應(yīng)在改革成熟之后進(jìn)行的理論僅適合于中國(guó)不重視法治的年代里。如果沒(méi)有法律的先行，沒(méi)有法律對(duì)各主體在新的體制改革中權(quán)利義務(wù)的界定，一切的改革舉措都顯得無(wú)法可依，都那么缺乏保障，存在著太多的不確定性，這更導(dǎo)致了改革進(jìn)程的緩慢。缺乏法律強(qiáng)有力保障的情況下，改革的進(jìn)程中一旦發(fā)生意外事件，原有既得利益的享有者還會(huì)展開(kāi)新的政策游說(shuō)，引起改革的倒退。例如，新一輪電力體制開(kāi)始沒(méi)多久，剛剛完成廠網(wǎng)分離，就出現(xiàn)了全國(guó)大面積的電荒，電力行業(yè)的重點(diǎn)就此發(fā)生轉(zhuǎn)移，還有區(qū)域電網(wǎng)的地位和作用等都是法律缺位的遺憾，因?yàn)榧t頭文件無(wú)法成為追究的依據(jù)。

領(lǐng)到任務(wù)后，政策法規(guī)司邀請(qǐng)部分電力法專家先后召開(kāi)了三次研討會(huì)，初步提出了修改意見(jiàn)，其中包括刪除供電營(yíng)業(yè)區(qū)的規(guī)定，增加放開(kāi)對(duì)電網(wǎng)的投資、經(jīng)營(yíng)，支持電力的自由買賣，成立全國(guó)電能交易中心等諸多突破性意見(jiàn)。但是這些意見(jiàn)遭到部分專家的微詞，認(rèn)為這是表面上的改革，實(shí)質(zhì)是通過(guò)改革來(lái)強(qiáng)化政監(jiān)合一的政府權(quán)力。

2014年1月份，國(guó)家發(fā)改委和能源局召開(kāi)征求意見(jiàn)座談會(huì)，國(guó)家發(fā)改委價(jià)格司、國(guó)家能源局相關(guān)業(yè)務(wù)司以及電力企業(yè)代表出席。在這個(gè)會(huì)議上，焦點(diǎn)不在于政策法規(guī)司拿出的初步意見(jiàn)，而是就一些基礎(chǔ)性問(wèn)題開(kāi)始了重新的辯論和學(xué)理層面的分析，這幾乎是十多年前就開(kāi)始做的工作。

在研討供電營(yíng)業(yè)區(qū)這一核心問(wèn)題時(shí)，建議刪除和建議保留的人均有各種說(shuō)辭，但是到了有人問(wèn)“是否就此問(wèn)題作了深入詳細(xì)的研究，刪掉這一條款會(huì)怎么樣，保留又會(huì)怎么樣，影響有多大，怎么傳導(dǎo)至行業(yè)上游，有沒(méi)有數(shù)據(jù)支撐?”結(jié)果沒(méi)人拿出答案。這說(shuō)明行業(yè)對(duì)這個(gè)問(wèn)題的研究還是不夠深入，大多數(shù)人只是在發(fā)表觀點(diǎn)或者進(jìn)行淺層的分析，會(huì)議就從此陷入這種氛圍中，直接導(dǎo)致了最終的不歡而散，拍板走人。

中電聯(lián)一位專家說(shuō)，修改《電力法》不能操之過(guò)急，急需組建專家工作班子，因?yàn)榱⒎ㄊ且婚T綜合技術(shù)，需要懂電力、懂監(jiān)管、懂財(cái)務(wù)、懂技術(shù)、懂法律、懂立法、懂市場(chǎng)的專家組成專門的班子，集中一段時(shí)間來(lái)研究，單靠某個(gè)部門，某個(gè)司局，或者幾個(gè)人是難以實(shí)現(xiàn)立法要求的。而目前，《電力法》修改遇到的情況是，上層沒(méi)有決心和意識(shí)，中層不具備專業(yè)知識(shí)，下層則沒(méi)有視野和渠道，這也是部門立法普遍的困境。

比如，在討論“建議發(fā)展核電寫(xiě)進(jìn)《電力法》總則”時(shí)，與會(huì)的一位副司長(zhǎng)直接說(shuō)：“這是寫(xiě)錯(cuò)了地方。如果這個(gè)要寫(xiě)進(jìn)總則的話，那么其他也都得寫(xiě)進(jìn)去，這個(gè)框還能裝得下嗎?”

新一輪準(zhǔn)備修訂時(shí)，業(yè)界普遍樂(lè)觀認(rèn)為，《電力法》修訂已經(jīng)取得一定的共識(shí)。隨著改革的深入，發(fā)展的新形勢(shì)，電力法已經(jīng)成為電力市場(chǎng)化改革的阻滯因素。盡管如此，表面的不沖突其實(shí)難掩分歧，例如電力管理體制沒(méi)有最終確立，各方對(duì)電力市場(chǎng)模式的認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一，這才是修改難以推進(jìn)的原因。此前的修訂經(jīng)驗(yàn)是要繞過(guò)此問(wèn)題，作模糊處理，也沒(méi)有成功。管理體制的確立和電力市場(chǎng)模式的選擇，這恰恰是最高決策層才能拍板的事。一位參與修訂工作的核心人士稱，除非部委有魄力去推動(dòng)，高層有時(shí)間去關(guān)注，否則誰(shuí)也做不了主。但上述長(zhǎng)期關(guān)注能源立法的專家稱，“能源領(lǐng)域立法不大可能進(jìn)入高層的視野，因?yàn)樗麄円廊挥X(jué)得沒(méi)有這個(gè)法、那個(gè)法，行業(yè)的發(fā)展也是轟轟烈烈的”，主導(dǎo)這個(gè)行業(yè)發(fā)展是政策性文件以及領(lǐng)導(dǎo)人的筆頭，而非法律。

作為一項(xiàng)“作業(yè)”，國(guó)家能源局法制與體制改革司不得不繼續(xù)推進(jìn)此項(xiàng)工作，他們現(xiàn)在要做的是先在能源局內(nèi)部縮小分歧。