葉榮泗 中國法學會能源法學研究會會長、亞洲太平洋法律協會(LAWASIA)能源法部執行委員。中國電力企業聯合會顧問（原副理事長）。教授級高級工程師。2002年獲得國務院頒發的發展自然科學事業突出貢獻的政府特殊津貼。長期從事能源（電力）政策研究、法律法規以及有關的管理工作，組織和參加了《電力法》早期的研究和起草工作。2006年3月被國家能源領導小組辦公室聘為《能源法》起草專家組副組長，并作為常駐專家深度參與《能源法》研究起草工作，2008年3月被授予“國家能源法專家”稱號。

6月13日，習近平總書記在中央財經領導小組第六次會議上強調，“積極推進能源體制改革,抓緊制定電力體制改革和石油天然氣體制改革總體方案,啟動能源領域法律法規立改廢工作。”在此之前，我國《能源法》立法工作已延宕多年。

6月14日午后，能源法專家葉榮泗于其住所附近的一個茶館中接受了本報記者關于我國能源領域立法工作相關問題的專訪，以下為部分專訪內容。

“應設立閘口性的量化指標，對重大的問題應當實行問責”

中國電力報：昨天（6月13日）習近平總書記在中央財經領導小組會議上提出了要推動能源生產和消費方式革命，其中“啟動能源領域法律法規立改廢工作”成為明確任務。您認為這對于我國能源領域法律體系建設有何意義？

葉榮泗：黨的十八屆三中全會關于全面深化改革的《決定》指出，到2020年，在重要領域和關鍵環節改革上取得決定性成果，形成系統完備、科學規范、運行有效的制度體系。個人認為，這個“系統完備、科學規范、運行有效的制度體系”，必然包括法律制度體系或者法治的制度體系。

昨天（6月13日）習近平總書記的講話使我深受鼓舞，對我國的能源法律制度體系逐步完善充滿了期待和希望。有理由相信在“十二五”后期和“十三五”期間，我國在完善能源法律制度體系工作上必將取得突破性的進展。

中國電力報：在全球和我國的能源立法過程中，在觀念上有什么新變化讓您印象深刻？

葉榮泗：縱觀全球和我國的能源立法，“可持續發展”和“法治能源”的理念給我印象深刻。自1980年3月聯合國大會首次提出“可持續發展”概念到1992年6月聯合國“環境與發展大會”（UNCED）通過《21世紀議程》系統闡述可持續發展的問題以來，隨著全球資源環境不斷惡化，氣候變暖明顯的實際狀況，可持續發展的理念逐步深入人心。

各國在能源立法方面，紛紛制定《節能法》、《可再生能源法》、《清潔空氣法》、修訂相關的環境保護法律等，適應能源變革大趨勢，推行能源法治化取得了顯著進展。結合我國的實際，自進入21世紀以來，我國立法理念也有了重大轉變。體現時代的特征的先進理念在法律制度中得到了越來越多的體現。可持續發展成為構建中國特色能源法律體系的落腳點。比如，針對我國結構過分依賴煤炭等化石能源、可再生能源等清潔能源發展不快的狀況，為了促進可再生能源快速、健康發展，推進節能降耗，應對氣候變暖的挑戰，我國于2005年頒布了《可再生能源法》，2009年12月經第十一屆人大常委會第12次會議進行了修訂。

1997年我國制定頒布了《節能法》，2007年10月又經全國人大常委會第30次會議進行修訂。這兩部能源法律可以說是適應能源變革、與時俱進的典范。在2006-2008年起草我國《能源法》的過程中，也始終貫穿“保障能源安全、提高能源效率、注重能源環保”的核心理念。這些都說明，新世紀的能源立法在體現以人為本、科學發展和可持續發展等理念上有了重大飛躍。

中國電力報：您認為我國能源法律體系建設對于我國能源革命有何作用？

葉榮泗：個人認為，生產力的發展和能源革命必然引起法律關系的變化，能源法律作為上層建筑必須及時跟進。法律有兩個功能，一個是引導功能，一個是強制功能。推進能源生產和消費革命，需要良法良制做保障，由于有國家強制力保障，人們覺得才靠得住些。

中國電力報：對于目前的嚴重霧霾問題，您從能源立法領域來看有何解決辦法？

葉榮泗：我認為目前的嚴重霧霾問題盡管眾說紛紜，但與我國不合理的能源生產和消費結構肯定有緊密關系。應當在《能源法》中設定幾個閘口性的量化指標，比如單位GDP能耗和單位GDP碳排放強度降低幅度、清潔能源比重和農村電氣化水平提升幅度等。至于相關部門如何調控，《能源法》不應去規定。如果最后沒有達到目標，相關部門就應當向全國人大說明理由，對重大的問題應當實行問責。

“盡快制定綜合性、基礎性《能源法》勢在必行”

中國電力報：我國的《能源法》草案在2008年就已完成，但目前還未出臺。

葉榮泗：在過去的六、七年里，我國的能源立法雖然成績不小，但進展確實不太彰顯，甚至可以說陷入某種程度的困境。

我國整個能源法律制度體系還很不完善，離能源領域的各種行為和各種關系的調整都能做到“有法可依”的要求還有相當的距離。綜合性、基礎性《能源法》自2005年9月前任總理贊成立即研究起草之后，歷時9年，自送審稿報送國務院也已經6年了，雖然年年列入國務院的立法計劃（2009年、2010年為一檔計劃，即當年國務院常務會議審議并報送全國人大常委會的項目；2011-2014年一直列入二檔計劃，即需要抓緊工作、適時提出的項目），但至今仍未能走出國務院提交全國人大或人大常委會審議。

要不要立綜合性、基礎性法律《能源法》，是個長期爭論，時起時伏，見仁見智的問題。我個人的看法，靠已有的能源單行法律，解決不了能源領域的一些綜合性問題，比如戰略規劃、結構調整、能源監管、能源儲備、能源應急、農村能源等，盡快制定綜合性、基礎性《能源法》仍然勢在必行。

中國電力報：在能源領域，目前已經有《電力法》、《煤炭法》、《節約能源法》和《可再生能源法》四部單行法。《能源法》立法工作如何協調和單行法的關系？

葉榮泗：我國擬制定的《能源法》是在幾部能源單行法律和有關資源法律體系、環境保護法律體系比較完備的基礎上根據現實需要決定起草的。定位是能源領域的基礎性法律。單行法的制定和修改應當遵循《能源法》的基本精神和基本規定，如果出現一些沖突，《能源法》應當作為一個基礎性的依據。《能源法》要突出解決能源領域的重點問題，解決單行法律解決不了的問題，并成為我國能源生產和消費行為規則的主要根據來源。

中國電力報：當前我國能源領域立法工作面對哪些挑戰？

葉榮泗：能源立法的挑戰很多，首先是傳統觀念、傳統文化和長期人治的影響，法治精神不彰，就是把法律作為人們生活基本行為準則的觀念不強，加之我國經濟領域的立法大多是原則性宣示性的條文，要靠法規、規章、規范性文件去落實，因此平時覺得法律沒有多大用處。法治說起來重要，不打官司似乎顯得沒有多大必要。相當普遍的人認為有法當然好，但現在不少方面沒有法不是也在運轉嗎，能源工業不是也在快速發展嗎？2010年世界GDP前十位的國家中除了中國外，差不多都有綜合性能源法。

GDP第一的美國，自1970年代以來已經頒行了多部綜合性能源法，2005年頒布了新的《能源政策法》；第三的日本，2002年頒行《能源政策基本法》；第四的德國，2009年頒行《能源產業法》；第五的法國，2005年頒布《能源政策法》；第六的英國有《2010能源法》（之前是《2008能源法》）；第七是意大利，2011年頒布《能源法案》；第八是巴西，2002年頒行《巴西能源法》；第九是加拿大，1985年頒行《能源供應應急法》；第十是俄羅斯，2008年頒布《能源法》。

我國GDP總量雖然是世界第二，但是能源消費和生產總量都是第一，啟動研究制定綜合性《能源法》的時間也不算太晚，可以說與上述中多數國家相當，但我國的《能源法》就是出不來。舉出這些例子，只是表明有這樣的參照物，并不意味著其他能源大國有什么能源法律，我國就一定要制定那樣的法律。

“能源生產和消費革命，缺乏法律規范的支撐和保障”

中國電力報：您認為目前我國現有的能源領域法律體系存在哪些問題？

葉榮泗：按照全國人大通過的“十二五”規劃綱要和黨的十八屆三中全會《決定》關于建設法治中國的要求，對照我國能源法治建設的現狀，在不少方面，缺乏法律規范的支撐和保障。“十二五”規劃中提出的有關能源的一些重要方面，特別是“調整能源結構，實現多元清潔發展”，推進能源生產和消費方式變革，水電、核電、天然氣的開發以及高碳能源低碳利用等方面法律缺失較多；對于一些潛在的清潔能源領域，比如煤層氣以及頁巖氣等非常規天然氣的開發利用，還有諸如分布式能源系統、國家綜合能源基地建設、石油儲備、農村能源、智能電網、碳排放交易，以及能源領域市場化改革與監管等不少方面，基本上靠政策性“紅頭”文件而沒有法律和行政法規可依。近年來，我國能源領域腐敗案件頻出，我認為也與能源法治不彰、“公權力無法律明文規定不可為”的法治原則不能很好貫徹不無關系。

中國電力報：對于解決這些問題您有何建議？

葉榮泗：目前，能源改革進入深水期和攻堅階段，其復雜程度、各種阻力我們需要充分的估計，按照市場在資源配置中起決定作用的要求來看，如果打破不了過去十年那樣的膠著狀態，能源法治建設也很難有突破性進展。就能源立法來講，現有法律法規制度的“立、改、廢”任務還很艱巨；除了能源立法，能源執法、司法的整體狀態來看，都存在著相當多問題，如《可再生能源法》就存在著大量有法不依、執法不嚴現象。法治精神不彰在能源領域還較為突出，法大還是權大定位不清，如在能源工業的實際運行中還存在著紅頭文件和領導批示的作用大的情況。

建議國家立法機構和國務院將能源立法作為國家立法重點領域。首先要提出解決綜合性《能源法》立法困境的辦法，要在各方面意見中找到共同點和突破口，求同存異，加快制定綜合性、基礎性《能源法》。如果難度確實太大，也可以考慮改變《能源法》目前稿子的框架，先制定一部類似日本《能源政策基本法》那樣的能源法或能源政策法，以解決諸如能源規劃的法律定位與效力、能源結構調整戰略指引、能源監管、能源價格形成機制和能源管網公平無歧視開放等改革方向、能源儲備與應急以及與新型城鎮化戰略相適應的農村能源等原則性法律規范。與之同時，要加快制定《石油天然氣法》、《原子能法》，加快《電力法》和《煤炭法》等單行法的修訂，抓緊配套法規的立、改、廢。

中國電力報：您認為在新的時期我國的能源法制建設中，在制定或者修訂能源法律、法規的實踐中，應該建立哪些重要的法律制度？

葉榮泗：我認為亟待建立的能源法律制度有如下幾條。一是立足國內自己為主的法律制度；二是效率為先的法律制度；三是結構低碳的法律制度；四是深化改革、讓市場供需決定能源價格、價格引導投資和消費的法律制度；五是管網無歧視、公平開放的法律制度；六是能源公平的法律制度；七是需求側與供應側互供互動的法律制度；八是降低單位GDP能耗、降低碳排放強度的法律制度等。