我國在計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制轉軌過程中，各個行業和地區轉軌進度不一，全面市場化改革的任務尚未完成。在條塊分割的體制下，經濟領域中的問題，如果只對行業自身或在某一地區范圍內進行改革已很難找到解決途徑，需要探索新的研究視角、分析框架和解決路徑。

一、條塊分割帶來的改革難題

在我國市場化改革初期，國家只要減少計劃、放開市場，就能解放生產力，帶來巨大的改革“紅利”。當這些紅利釋放完后，形成了計劃、市場并存的局面。雖然中央明確了市場化的改革方向，但各方面對市場化的目標、路徑、效果的認識并不一致，使改革處于前所未有的復雜局面。這種困境在更深層次上體現為方法論的困境，主要包括以下幾方面：

一是問題導向受制于條塊分割。從1993年開始，中國從增量改革、局部改革進入到全面深化經濟體制改革階段。但各項改革仍是以條條（行業、行政隸屬關系）或塊塊（區域）為單位提出方案，可以看作是“點式改革”。“點”與“點”之間沒有形成一種有效的改革步調協調機制。近年來，國家很難為解決某個經濟領域中的突出矛盾，形成跨部門、跨行業、跨地區、跨所有制的改革方案。局部改革與全局改革缺少統籌協調。

二是目標模式辨識模糊。改革的目標是建立社會主義市場經濟體制，這一點在全國上下基本達成了一致。但在實踐中什么是市場化改革，各參與方缺少共識。一些所謂改革措施以市場化的面目的出現，實質上是計劃體制的變種。

三是路徑設計屈從主管部門與既得利益。在改革決策過程中，行業主管部門以及行業中具有優勢的國有企業具有較大話語權。遇到改革的不同意見，為避免矛盾激化，決策部門往往取“最大公約數”。由于改革路徑的選擇并不完全基于公共福利最大化，往往使出臺的改革方案成為權宜之計，達不到預期效果。

四是行政主體與改革主體同構。近年來，大量的改革方案出自行業主管部門和地方政府，改革主體與行政主管部門幾乎同構。改革主體在制定方案時，既要考慮公共福利的最大化，也不可避免地曲從自身利益最大化，當二者產生矛盾時，沒有一個有效的制度可以保證他們不使公共福利讓位于自身利益。比如，近年來出現的不少“以批代管”、“以審代管”，名義上是改革，實際上是加強部門權力，這與市場化改革的目標背道而馳。

二、現有體制分型的局限性

在以往的改革研究中，主要將經濟體制分為計劃體制、市場體制兩種，也有學者將計劃與市場并存的體制稱為雙重體制，這種粗線條的劃分造成現有體制定位和改革目標模式定位的困難。

現有體制類型劃分無法解釋政府和企業的非典型行為。一般來講，理論界對計劃體制和市場體制下政府和企業的行為形成了固定的認識模式，但是實際經濟活動中，政府和企業的行為具有非典型性。比如，近年來地方政府成立的平臺公司大規模舉債投資。這類公司行為體現了政府意志，但政府對企業沒有下達指令性計劃，不調撥企業的產品，政府和企業行為不符合計劃經濟下企業行為特征。這類公司具有較大的經營自主權，按照市場價格進行交易、招投標等活動，但在市場利率高啟時仍在擴大借款和投資規模，不符合市場經濟下企業的行為特征。類似這樣的企業行為，既不能用計劃經濟理論、也不能用市場經濟理論進行解釋，這種情況十分普遍。當我們研究經濟體制改革時，如何對現有體制進行定位便成了問題。

理論界對現有體制向計劃與市場雙向演變的可能性、發生條件及內在規律缺少研究。計劃經濟本質是管制經濟，是政府對經濟活動的干預。在中國宣布確立社會主義市場經濟體制改革目標后，并不等于計劃經濟體制就消失了。在傳統計劃體制尚未完全改革的情況下，又出現了一些新的計劃形式。一些行業仍在對企業制定產量、價格指標，并分解下達，以市場經濟為名行計劃經濟之實。對于在什么條件下，現有體制會向市場體制演進，什么條件下會向計劃體制演進，其發生條件和內在規律如何，理論界研究明顯不足。

雙重體制作為單獨的制度形態缺少足夠認識。理論界普遍認為雙重體制是計劃體制與市場體制并存的簡單組合，甚至對其積極評價超過了負面評價。事實上，經過長期演化，雙重體制已形成一種新的制度類型，在這一體制下政府和企業的行為與典型的計劃體制和市場體制下的行為有很大不同。允許雙重體制長期存在，會導致改革停滯，增大企業交易成本，降低整個國民經濟的效率。

忽視計劃、市場、雙重體制三種制度并存帶來的危害和風險。這三種體制并存是計劃經濟體制向市場經濟體制轉軌過程中的現實存在，企業一只眼睛盯著市場，一只眼睛盯著政府，造成了交易成本提高、尋租現象滋生、不公平現象增多，損害了社會公正和公共福利。這種體制帶有明顯的過度性。但是長期以來，在實踐中對這三種體制并存的現象采取了肯定和默認的態度。為解決這種體制下出現的各種矛盾，政府干預微觀經濟活動的現象明顯增多。

三、從體制亞型的角度思考改革

由于現有體制的分類方法過于粗泛，不足以解釋很多政府和企業的行為，因此有必要對每一種體制內部作進一步的分類研究。在這里引入了“體制亞型”的概念，即在同一組織制度下，因局部結構差異導致不同特征的體制類型。區分體制亞型的主要標準是，不同制度安排對企業生產產品的產量、價格、生產方向和生產規模的影響程度和影響方式。這里對每一種制度下的亞型進行了初步分類和概述。

第一，計劃經濟體制及亞型。計劃經濟體制是指由政府對生產、消費、分配、交換等資源配置活動進行計劃安排的經濟體制。在確立社會主義市場經濟體制改革目標后，計劃體制在國民經濟中仍大量存在，主要表現為政府對企業規模、產量和價格的控制。按計劃手段劃分，計劃體制的亞型主要有兩類，即直接計劃與間接計劃。（1）直接計劃。包括指令性計劃和指導性計劃。直接計劃的方式包括指標控制、項目審批、價格管制等。（2）間接計劃。這些計劃管理手段也被稱為經濟杠桿，如國家利用利率、匯率、價格等手段對經濟進行調節。我國確立社會主義市場經濟體制改革目標后，不再稱這些調控為計劃管理，但與有計劃商品經濟時期的調節內容和對象沒有本質的區別。

第二，市場經濟體制及亞型。市場經濟體制是以市場機制作為配置資源基本手段的經濟體制。表現為主要依靠供求關系決定企業的規模、產量和價格。現代市場經濟體制中政府職能主要體現為管制和市場監管。其體制亞型包括：完全競爭市場、壟斷、壟斷競爭、寡頭壟斷四種體制亞型。

第三，雙重體制及亞型。在資源配置上計劃經濟體制與市場經濟體制并存的一種制度安排。依政府對產量、價格、生產方向和生產規模的影響程度不同，雙重體制亞型初步認定有以下幾項：（1）影子計劃。政府對國有企業的干預、考核。雖然沒有直接下達指令性計劃，也不稱為指導性計劃，但這些考核相當于計劃目標。而企業之間不同于傳統計劃經濟時期產品靠調撥，而是按照市場原則與其它企業交易。但交易的目的不是股東權益的最大化，而是為滿足上級確定的考核指標。（2）壟斷計劃。有些行業是傳統計劃經濟中實行指令性計劃管理的領域，改革后在形式上轉變為企業，其運行機制并未得到根本改革。這一體制兼具市場經濟中壟斷行業和計劃體制下計劃管理的特征，但并沒有形成類似發達市場經濟國家政府對壟斷行業的有效監管。（3）外生計劃。傳統的計劃手段，不論是指令性計劃還是指導性計劃，都是對價格、產量、效益等經濟指標作出安排。近年來，在經濟指標之外，又對企業增加了環保、節能、減排、減碳等方面的指標要求。這些指標同指令性計劃指標一樣層層分解下達，對企業的經濟行為形成約束。但由于這些指標不是對經濟指標的控制，因此我們稱之為外生計劃。（4）差別管理。對產業中不同企業或不同產品實施不同的管理方式。這種差別有的體現在所有制上，有的體現在政府確定的方向和先進性上。體現在價格上即價格雙軌制

雙重體制各個亞型的共同特點是，政府對企業的行為進行了干預，但是干預的方式既不同于傳統的直接計劃、間接計劃，也不同于市場經濟條件下政府對企業的正常監管，具有相對獨立的特征。

四、基于體制亞型的全產業鏈市場化改革分析框架

一個國家的經濟體系是由數量眾多的產業所組成，經濟運行中的問題一定可以具體到某一個產業領域，而所有的產業又都是某個產業鏈中的一個環節。現代產業的競爭已經從單個企業的競爭擴展到了產業鏈的競爭。從產業鏈的角度研究改革思路，有利于克服條塊分割帶來的難題。

產業鏈是對具有供求關系、技術銜接，能夠形成上下游關系的產業之間經濟活動的集合。一個產業鏈包括多個環節，每一個環節的體制屬于計劃體制、市場體制和雙重體制中的某種或幾種亞型。產業鏈依其市場化程度，可以分為市場化產業鏈和不完全市場化產業鏈。在改革開放之初，中國幾乎所有的產業鏈都是不完全市場產業鏈。經過30多年的改革開放，一些行業已經實現了市場化。一些產業鏈成為準市場化產業鏈，而不完全市場產業鏈的存在成為影響中國經濟穩定增長和結構調整的重要阻力。

不完全市場產業鏈的運行特點：一是每一個改革參與者在自身利益最大化的局限下所提出的改革方案，可能是堅持市場化方向，也可能是非市場化。二是產業鏈中有一個環節是計劃體制或雙重體制，而上下游環節是與之不同的體制類型。在這種情況下，如果不對這一環節進行市場化改革，產業鏈上下游就只有選擇計劃體制或雙軌制才能避免全產業鏈的衰退。在計劃體制與市場體制相持的狀態下，經濟體制經常存在回到老路上去的傾向。三是有強勢利益方存在的產業鏈環節，向非市場化方向演變的動力大于向市場化方向演變的動力。四是由無利益相關性的決策機構和獨立研究機構進行頂層設計，有利于全產業鏈向市場化方向演進。

對不完全市場產業鏈進行市場化改革大致應當經歷以下步驟：一是進行問題識別。二是對產業鏈各個環節的體制亞型作出類型判斷。經過三十多年的改革開放，完全典型的計劃體制已經不多見，重點是要對非典型性制度和制度亞型作出判斷。三是在分型基礎上，分析政府和企業等改革參與主體行為。四是按照行業特點和充分競爭的市場化方向，形成改革目標模式。五是提出具體的改革措施。六是實施改革。在以上一系列努力下，使產業鏈的制度屬性向市場類型演變。如果將目前經濟體系中的各個不完全市場產業鏈改革為市場化產業鏈，將完成大部分市場化改革任務。

五、全產業鏈市場化改革分析框架若干應用

很多困擾我國經濟運行的供求矛盾表現為價格矛盾，但是在交易環節發生的問題僅僅是表象，更深層次的原因發生在產業鏈的上下游。利用全產業鏈市場化改革分析框架，可以十分方便地以問題為導向，提出跨部門、跨地區、跨行業、跨所有制的一攬子改革方案。

案例一，煤電矛盾與煤運電產業鏈。

煤電矛盾表現為，電煤價格大幅上漲時，電價調整滯后，發電企業虧損嚴重。解決這一問題已經采取的政策包括，煤電聯動、對電煤進行限價、煤電聯營等。這些方案具有濃厚的計劃經濟色彩，有的考慮了發電企業的利益，有的損害了下游用電企業的利益，有的損害了煤炭企業的利益，不能滿足全產業鏈利益的最大化的要求，沒有解決煤電矛盾。

對煤運電產業鏈的體制類型分析表明，煤炭由于采用雙軌制，屬于雙重體制下差別管理亞型；鐵路運力屬于計劃體制下的直接計劃亞型；電力屬于雙重體制下的壟斷計劃亞型，其中電力行業又可作進一步細分，電網是壟斷計劃亞型，發電企業是影子計劃和差別管理體制亞型。煤運電全產業鏈市場化改革的目標是：電煤實行計劃內與計劃外并軌，成為充分競爭的市場體制；鐵路運力實行網運分開、放開競爭性業務的改革；運輸業務完全市場化；路網保持自然壟斷，由國家專業部門監管。深化電力體制改革，實行輸配分開，電網退出交易主體地位，實現發電與用戶多買多賣的直接交易；電網保持自然壟斷，電力調度或交易結算獨立，電網接受政府部門監管。

案例二：“氣荒”與天然氣產業產業鏈。

近年來，中外天然氣市場出現兩個明顯反差，全球天然氣供大于求、價格迅速下降；中國天然氣價格卻持續上漲、供不應求。出現這一問題，主要是我國天然氣發展選擇了上下游一體化的經營模式，在準入、定價、排產、管輸等方面仍延續傳統計劃體制，扭曲了市場價格和供求關系，成為天然氣供求矛盾加劇和價格持續上漲的主要原因。

天然氣產業鏈可以大致分為氣源（國內開采、國外進口）、網輸、城市用戶（或企業用戶）、居民消費幾個環節。對全產業鏈體制類型的分析表明：（1）氣源中，國內開采的區塊為登記獲得，而不是像國外一般是招標獲得，屬計劃體制中的直接計劃亞型。國外采購只有中石油、中石化、中海油等少數企業具有經營權，屬市場體制的寡頭競爭亞型。這些企業既要按照市場需求組織生產，也要完成國家的規劃和計劃下達的任務，同時兼有雙重體制中的影子計劃亞型的特征。（2）管網運輸屬市場體制中的壟斷亞型。（3）城市管網屬市場體制中的壟斷亞型。

將天然氣這一不完全市場產業鏈改革為市場化產業鏈，需要作的工作包括：（1）在資源勘探開發領域，實行區塊出讓的招投標制，使之轉變為充分競爭的體制亞型。（2）進口環節完全放開，轉變為壟斷競爭的體制。（3）管網運輸業務從“三桶油”剝離，保持自然壟斷，但應接受政府監管。

案例三：住宅限購限價與土地房屋產業鏈。

近年來，我國房地產價格持續大幅上升成為經濟領域的突出矛盾，一些地方甚至出現了對住宅限購、限價的計劃管理方式。分析房地產的產業鏈，包括土地出讓、施工安裝、房屋銷售這幾個環節。后兩個環節已經完全市場化，但土地出讓環節包含了指標控制、項目審批、價格管制，屬計劃體制下的直接計劃亞型。

由于中國土地實行公有制，國家壟斷一級市場，對供給造成抑制。土地的短缺抬高了地價，進而抬高房價。解決房價過高的問題，關鍵是要允許有更多的土地進入一級市場。除非國家對土地實行完全的市場化改革，建立充分競爭的市場交易制度，否則在這一產業鏈的下游必須進行計劃管控。