中國油氣體制改革是能源和經濟體制改革中一個重要的組成部分，但與某些部門相比，其改革有相對滯后之勢。這令業內人士頗為焦慮。人們議論紛紛：卡在哪里了？突破口在何處？怎樣走上一條較順暢的改革之路？

中國油氣工業在取得輝煌成績的同時，也存在著許多問題。特別是現今的狀況難以適應經濟持續健康的發展的要求，難以匹配深化改革的進行。

一方面，油氣儲產量上升緩慢。另一方面，存在大量探明而未動用的儲量，無力進行新區新領域的開拓。為此，油氣工業經營管理體制必須要進行重大的改革以使之具有更??的活力，以適應經濟和社會的發展。

上游壟斷制約市場化

在目前上中下游都有相當充分且相對平衡發展的情況下，油氣產業鏈的正常運行和持續發展更大程度上決定于上游不斷發現、探明新油氣田并向市場提供穩定且不斷增長的供應。因而掌握上游的企業也往往有更大的發展主動權和更高的利潤。

顯然，油氣管理經營體制的改革也必須順應油氣產業發展的這一客觀情況，由局限的“點式改革”向全產業的“鏈式改革”發展，不但不能回避，而且必須特別重視上游存在的問題，以其之破解來帶動整個油氣領域的改革。

近年來的實踐進一步使人深化了上述認識。以中游的管線為例，其連通上、下游的作用是不言而喻的，管線的壟斷分割局面明顯影響到油氣行業的發展。在強烈的呼聲下，我國相應主管部門最近出臺了改革管線經營管理的《油氣管網設施公平開放監督辦法》。這是件大好事，但事后觀之對產業發展的促進作用卻不夠明顯。

新條例要求管線對所有用戶“公平準入”，但由于上游壟斷局面沒打破，沒有幾個新用戶要求這個“準入”，幾個老用戶仍將油氣在由自己管理的管道上運輸。那么，該條例至少到目前還難以發揮其預期的推動產業發展和改革的目的。我國在原油成品油進口上的開放程度很有限，即使允許少量非油國企按配額進口原油（包括用以深加工的燃料油）也必須交國有油企安排煉油。

至于產業鏈末端油品的銷售，早就有民營企業存在。為了使外方保障對我國原油的供應，曾實行以“市場換資源”的政策、允許外國公司在持續供應原油的條件下在我國合資建煉廠并經營一定數量的加油站。顯然，這種下游的有限開放仍難以改變整個石油工業處于壟斷、低效和發展速度相對緩慢的狀態。

上游企業存在的前提是取得有法律保障（一定時間內的排他性）的礦權，即勘探開發區塊。按目前的解釋我國具有申請這類區塊資質的只有三個國有油企（即被簡稱為中石油、中石化、中海油的三大公司）和一個地方國有油企（即陜西省延長石油公司），它們被稱為“三桶半油”，這就使上游處于行政性壟斷中。

其他即便是大型國有涉油企業（如中國化工公司、振戎公司及大型電力企業新成立的若干石油公司）也無資格進入此領域，更何況民營中小石油企業。于是這些企業被逼只能向國外的上游求發展，有的還取得令人矚目的成績。長期執行此政策使中國可能有油氣遠景的地區被“三桶半油”全覆蓋，有進入無退出的區塊管理成為死水一潭，整個油氣工業被拖入缺乏生命活力的狀態。

區塊管理未能實施

按照我國相關法律法規，獲準進行勘探、開發區塊是有條件的，要求在規定年限內完成相應工作量，未能完成規定工作量者必須逐步縮小直至完全退出已占有的區塊。換言之，區塊不能“終身”占有，不能占有大面積區塊而不去充分勘探、開發。

但是，這些規定沒有落實：占有區塊者沒有按時報告工作，區塊管理部門也沒有按期檢查區塊投入的工作量，沒能使過期或投入工作量不足的區塊及時退出。退一步說，即使該主管部門想管此事，也缺乏相應規章具體賦權，更無相應的監管機構和專業人員。

因此，中國油氣勘探開發區塊長期不變地被“三桶半油”全覆蓋式占有的狀況，固化了上游的壟斷。這也就導致上面提到的大量已探明儲量長期被空置而不能投入開發、貢獻產量。

而且，壟斷上游區塊的國家石油公司長期未履行有關規定上交地質資料。當然，也必須承認，目前我國對地質資料上交、保管、獲得的有關規章也還不夠完善，缺乏可操作性。

此外，區塊管理的相關規定中要求：區塊持有者可依法轉讓其持有權，但須經管理部門批準并備案。此類規定也未獲執行。實際情況是油氣區塊的持有者對無力勘探開發的區塊在未經原批準單位批準的情況下，“私相授受”給民營企業（多數是與各公司有密切關系者），從而出現了許多權力尋租的暗箱作業。針對上述情況，強調依法對現行區塊管理體制進行改革就十分重要、迫切。為此，要求目前的勘探開發區塊所有者對持有的區塊先行自查并主動退出，然后由主管部門組織力量分批對其進行復查并提出整改意見。

這個過程中可能會有來自利益相關方的干擾。這就要求執法者熟悉專業知識，防止出現所報工作量的虛假，如把規定地塊外、規定時間外的工作量混入；防止把勘探與開發這兩種不同階段（他們分別持有區塊登記證書）的工作量混淆和重復計算等。對已把區塊的勘探開發權私自轉讓給其他企業者，其工作量如何計算也應有明確規定。

頁巖氣：油氣體制改革突破口

油氣體制改革是改革大局中的一部分，是對“能源革命”全局有重大影響的系統工程，也一定是復雜艱難并會有曲折的。為此，既需要有高屋建瓴的頂層設計又要有逐步完善的實施細則。在分步實施中首先選“點”進行實驗是一個好的做法。頁巖氣及相關的頁巖油初步探索的成功恰恰提供了這樣的機遇。

頁巖氣和頁巖油在賦存空間地區和層位上是密切不可分的，本文中統稱頁巖氣來涵蓋這類非常規油氣。頁巖氣發展快潛力大，因而在中國非常規油氣中有代表性。而非常規和常規油氣的差別主要在技術上，從管理體制上看基本是一致的。故以此為整個油氣體制改革的突破口是合適的。

試驗區必須落實在地區上。頁巖油氣在川、渝兩地最發達，特別是依托已取得的初步成果和認識，兩地地方政府有很高的積極性。所以多建議將該試驗區設在此。顯然，它不僅是國家從生產上設立的“頁巖氣勘探開發示范區”，而更重要的是改革的綜合性試驗區。

既然是綜合性的，就應是全面的，但從其首先必須進行的工作上看，筆者認為應強調以下方面：

頁巖氣與頁巖油常伴生于同一油氣藏，甚至同一口井中。頁巖油氣、致密（砂巖）油氣、煤層氣等非常規油氣也可在同一區塊內共生。進而常規與非常規的界限可以是過渡的，因而兩者是可以共生于一個地區、區塊，甚至同一層位的不同埋深處。因此，綜合勘探、綜合開發、綜合利用是合乎資源賦存客觀規律的，也有利于提高經濟效益。這對資源相對缺乏的我國特別重要。

探索新的油氣管理監督體系

既然稱綜合試驗區，那么體制改革就是其重點。這是個涉及全局的系統工程，限于篇幅本文中僅涉及幾個須首先關注的問題：

第一，在油氣管理上政府與市場“邊界”的界定。

國內外的實踐已證明獲得油氣持續發展的動力來自市場競爭帶來的科技進步和效率提升。顯然，油氣體制改革也必須首先理順本領域內政府與市場的關系，實現“政府歸位、市場松綁”。

第二，中央和地方政府責權利的界定。

目前油氣作為特殊礦種為國家“一級管理”，在實踐中已暴露出許多問題。在政府機關編制已嚴格限定的情況下，要求中央部門（如國土資源部）管理監督大量的區塊準入和退出轉讓，甚至數十上百個公司的運作是不現實的。可以借鑒美國的經驗實行中央和地方的多級管理的試驗。當然，這就要涉及責、權、利的劃分，涉及到稅收。

第三，試行對油氣統一監管。

顯然，不可能把頁巖油氣的管理與整個油氣工業分割進行，所有的改革都要以頁巖氣入手而為整個油氣體制的改革所用。進一步看，還有各界十分關心的環境保護的監管問題。將專業性相當強的油氣環保與油氣監管分割進行、各立部門顯然是不利的。在加強政府監管中青島市推行“綜合執法”的網格化運作的經驗有值得借鑒之處。此外，也要對非政府機構（NGO）對環境的監管留下一定的空間。

第四，完善法規體系。

無論是從目前的行業管理上看還是從改革和發展的要求上看，涉及油氣的法規體系都還不夠完善，有的要新立，有的要補充修改。這涉及到立法機構要完成久議未決的一批法律，涉及到各級政府陸續出臺的法規需要重新清理、修改和新立，涉及到過去由公司執行的一大批國標、行標和內部規章亦要適應新的形勢予以肯定、修訂和制定等。所以，幫助有關方面完善相應的法規體系也是綜合試驗區必須承擔的工作。

（作者為中國石油化工股份有限公司石油勘探開發研究院研究員）