22日提交全國人大常委會(huì)首次審議的大氣污染防治法修訂草案中，一個(gè)法條引人矚目，再次挑動(dòng)人們關(guān)于是否“單雙號(hào)限行常態(tài)化”的敏感神經(jīng)。

在修訂草案的“機(jī)動(dòng)車船大氣污染防治”專門一節(jié)中，第45條規(guī)定，“省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)本行政區(qū)域大氣污染防治的需要和機(jī)動(dòng)車排放污染狀況，可以規(guī)定限制、禁止機(jī)動(dòng)車通行的類型、排放控制區(qū)域和時(shí)間，并向社會(huì)公告。”

記者采訪的多位法學(xué)專家認(rèn)為，向地方政府授權(quán)，應(yīng)對(duì)授權(quán)條款有所規(guī)制，補(bǔ)償機(jī)制更加明確、完善，防止地方保護(hù)和部門利益法制化。

專家認(rèn)為：給地方政府授權(quán)大

中國政法大學(xué)環(huán)境法專家王燦發(fā)教授分析認(rèn)為，這個(gè)條款給了地方政府一個(gè)很大的權(quán)力，政府可以規(guī)定哪些車不能在某個(gè)區(qū)域、時(shí)間行駛，比如北京市規(guī)定，大卡車白天不能進(jìn)入五環(huán)以內(nèi)，這就是限制一定的區(qū)域；規(guī)定哪一天哪個(gè)尾號(hào)的機(jī)動(dòng)車不能上路行駛；規(guī)定一個(gè)時(shí)間段外地車不能進(jìn)入某些區(qū)域等等。就修訂草案第45條來說，這是給政府一個(gè)制定規(guī)則的權(quán)力，屬于授權(quán)性立法，是對(duì)地方政府的立法授權(quán)。如果這個(gè)條款作為法律正式規(guī)定下來，有可能成為地方單雙號(hào)限行常態(tài)化的依據(jù)。

長(zhǎng)期研究環(huán)保法律的北京大學(xué)教授汪勁認(rèn)為，限制公民人身自由和財(cái)產(chǎn)權(quán)利行使的規(guī)則應(yīng)當(dāng)由法律進(jìn)行規(guī)定，政府只有在法定條件出現(xiàn)的情況下，才能依照法定條件，根據(jù)法律授權(quán)采取相應(yīng)措施。因此，他建議，對(duì)相應(yīng)條款做進(jìn)一步明確細(xì)化。

中國人民大學(xué)法學(xué)院副教授竺效介紹，提交全國人大常委會(huì)審議的修訂草案第45條，與之前在國務(wù)院法制辦公開征求意見階段的條款有區(qū)別，提高了使用這項(xiàng)權(quán)限的政府的級(jí)別。征求意見稿是授權(quán)“縣級(jí)以上人民政府”，提交全國人大常委會(huì)審議的修訂草案則修改為“省級(jí)人民政府”。法律修改就是兼聽各方意見，不斷完善的過程。

竺效說，如果是單雙號(hào)限行，那么草案第45條中“規(guī)定限制、禁止機(jī)動(dòng)車通行的類型、排放控制區(qū)域和時(shí)間”，這個(gè)表述就比較籠統(tǒng)。比如是臨時(shí)限行還是常態(tài)化限行，排放控制是否區(qū)分高排放、低排放的排污水平，這兩類標(biāo)準(zhǔn)，交叉排列組合，就可以劃分出不同類型的限行措施，每種類型的適用條件，以及限行以后相應(yīng)的補(bǔ)償措施，都需要有明確的規(guī)則。

專家建議：嚴(yán)格設(shè)定授權(quán)條件細(xì)化補(bǔ)償措施

汪勁認(rèn)為，草案第45條涉及公民出行和機(jī)動(dòng)車財(cái)產(chǎn)權(quán)利的行使。要授權(quán)地方政府，則應(yīng)嚴(yán)格設(shè)定相應(yīng)的授權(quán)條件，比如當(dāng)可能發(fā)生嚴(yán)重大氣污染的時(shí)候，或者空氣中某些污染物指標(biāo)達(dá)到一定數(shù)值，或者即將出現(xiàn)嚴(yán)重大氣污染緊急狀態(tài)時(shí)等等，這些嚴(yán)格限定的前置條件不但要有，還要在法條中明確列舉出來。

不但要有前置條件，還要有相應(yīng)的細(xì)化補(bǔ)償措施。竺效說，因?yàn)?ldquo;單雙號(hào)限行常態(tài)化”是對(duì)公民合法財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)進(jìn)行了限制，就需要合理的補(bǔ)償措施。補(bǔ)償可以包括多種方式，比如車船使用稅等稅收的減免，保險(xiǎn)費(fèi)用的調(diào)整等。總之，配套措施需要精細(xì)化。

“每一種限行的類型、限制條件、補(bǔ)償與否、如何補(bǔ)償?shù)榷紤?yīng)當(dāng)在法律條文中予以明確，而且應(yīng)該由國務(wù)院制定配套的規(guī)則。做出不同的限行規(guī)定和相應(yīng)的補(bǔ)償規(guī)定，才能夠讓現(xiàn)在各個(gè)地方的各種限行方案有一個(gè)更好的法律依據(jù)，更加公平合理。”竺效說。

即使是緊急狀況，政府行動(dòng)也應(yīng)當(dāng)審慎

修訂草案中新增加的第六章“重污染天氣應(yīng)對(duì)”中的第72條規(guī)定，縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)依據(jù)重污染天氣的預(yù)警等級(jí)，及時(shí)啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案，根據(jù)應(yīng)急需要可以采取責(zé)令有關(guān)企業(yè)停產(chǎn)或者限產(chǎn)、限制或者禁止部分機(jī)動(dòng)車行使、禁止燃放煙花爆竹、停止工地土石方作業(yè)和建筑物拆除施工等應(yīng)急措施。

即使是緊急情況，政府行動(dòng)也應(yīng)當(dāng)審慎。王燦發(fā)說，第72條就是立法授權(quán)政府可以行使緊急命令權(quán)，特別是發(fā)生嚴(yán)重大氣污染緊急情況時(shí)，可以讓機(jī)動(dòng)車停止行使、工廠停工等等。給予政府一定的緊急命令權(quán)，這是很多國家通行的規(guī)則，但是政府緊急命令權(quán)一定要具體化，比如規(guī)定污染達(dá)到什么程度、持續(xù)多長(zhǎng)時(shí)間，都要制定具體的規(guī)定進(jìn)行配套。

北京市環(huán)保局機(jī)動(dòng)車排放管理處處長(zhǎng)李昆生認(rèn)為，根據(jù)APEC北京會(huì)議之后對(duì)減排數(shù)據(jù)的分析，單雙號(hào)減排效果，與淘汰國一國二黃標(biāo)車、老舊車的減排效果等同。北京市下一步將在集中淘汰這些黃標(biāo)車、老舊車上下功夫，從而達(dá)到減排效果。