《關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見》提出，鼓勵(lì)社會(huì)資本投資建設(shè)風(fēng)光電、生物質(zhì)能等清潔能源項(xiàng)目和背壓式熱電聯(lián)產(chǎn)機(jī)組，進(jìn)入清潔高效煤電項(xiàng)目建設(shè)、燃煤電廠節(jié)能減排升級(jí)改造領(lǐng)域。

在今年兩會(huì)上，電力改革和環(huán)境保護(hù)再度成為爭(zhēng)議的焦點(diǎn)。國(guó)家能源局局長(zhǎng)努爾·白克力在兩會(huì)上表示，在能源行業(yè)改革方面，將重點(diǎn)“分離自然壟斷業(yè)務(wù)和競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)，放開競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域和環(huán)節(jié)。推動(dòng)能源投資主體多元化，在制定負(fù)面清單基礎(chǔ)上，鼓勵(lì)和引導(dǎo)各類市場(chǎng)主體依法平等進(jìn)入負(fù)面清單以外的領(lǐng)域。”

無獨(dú)有偶，去年底國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見》(以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見》)提出，為推進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整，加強(qiáng)薄弱環(huán)節(jié)建設(shè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展，迫切需要在公共服務(wù)、資源環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施等重點(diǎn)領(lǐng)域進(jìn)一步創(chuàng)新投融資機(jī)制，充分發(fā)揮社會(huì)資本特別是民間資本的積極作用。

公眾可享受高質(zhì)、價(jià)廉、便捷的公共服務(wù)

電力和環(huán)保是公共服務(wù)領(lǐng)域的重要部分。全國(guó)人大代表、天能集團(tuán)董事長(zhǎng)張?zhí)烊卧趦蓵?huì)上提交了《關(guān)于公共服務(wù)引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的建議》。他認(rèn)為，近年來，我國(guó)發(fā)布了一系列鼓勵(lì)社會(huì)投資的政策措施，允許民營(yíng)資本進(jìn)入軍工、石油、金融等壟斷行業(yè)。然而，這些壟斷行業(yè)對(duì)民間資本的放開仍停留在半遮半掩狀態(tài)中，民間資本進(jìn)入經(jīng)常會(huì)遭遇“玻璃門”、“彈簧門”。對(duì)民間資本的進(jìn)入，雖法律上沒有明確障礙，但因缺乏實(shí)施細(xì)則等，致使龐大民間投資仍在不規(guī)則的市場(chǎng)環(huán)境中無序涌動(dòng)。《指導(dǎo)意見》主要是放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入，創(chuàng)新投融資方式，鼓勵(lì)社會(huì)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等領(lǐng)域的建設(shè)運(yùn)營(yíng)，這給公共服務(wù)引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制提供了契機(jī)。

《指導(dǎo)意見》鼓勵(lì)社會(huì)資本加強(qiáng)能源設(shè)施投資，規(guī)定“通過業(yè)主招標(biāo)等方式，鼓勵(lì)社會(huì)資本投資常規(guī)水電站和抽水蓄能電站。在確保具備核電控股資質(zhì)主體承擔(dān)核安全責(zé)任的前提下，引入社會(huì)資本參與核電項(xiàng)目投資，鼓勵(lì)民間資本進(jìn)入核電設(shè)備研制和核電服務(wù)領(lǐng)域。鼓勵(lì)社會(huì)資本投資建設(shè)風(fēng)光電、生物質(zhì)能等清潔能源項(xiàng)目和背壓式熱電聯(lián)產(chǎn)機(jī)組，進(jìn)入清潔高效煤電項(xiàng)目建設(shè)、燃煤電廠節(jié)能減排升級(jí)改造領(lǐng)域。”還鼓勵(lì)社會(huì)資本參與電網(wǎng)建，包括跨區(qū)輸電通道、區(qū)域主干電網(wǎng)完善工程和大中城市配電網(wǎng)工程等。

張?zhí)烊握f，“長(zhǎng)期以來，我國(guó)政府提供公共服務(wù)有些存在成本高、效率低、虧損大、服務(wù)差的現(xiàn)象”。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，老百姓對(duì)通信、電力、供水氣、交通等公用事業(yè)的需求不斷增大，原來由政府壟斷的公共服務(wù)已逐漸滿足不了市場(chǎng)的需求，急需注入新的活力。同時(shí)，難以承受的財(cái)政壓力成為公共服務(wù)引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的又一動(dòng)力。

張?zhí)烊螐?qiáng)調(diào)，應(yīng)“分類別引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制”。一些具特殊意義的純公共服務(wù)，如維護(hù)國(guó)家安全、保持行政管理正常運(yùn)行，涉及全體公民共同利益的核心公共服務(wù)，應(yīng)完全由政府提供;對(duì)具競(jìng)爭(zhēng)性、非經(jīng)營(yíng)性的公共服務(wù)，如街道清掃、道路綠化等，政府可向社會(huì)購(gòu)買。對(duì)具自然壟斷性、經(jīng)營(yíng)性的公共服務(wù)，主要包括供水、供電、供氣、通信等行業(yè)中的弱競(jìng)爭(zhēng)弱選擇性消費(fèi)品，可考慮在保證國(guó)有資本控制力前提下，通過股份制形式允許民間資本進(jìn)入。

完善合作機(jī)制，合理分擔(dān)投資風(fēng)險(xiǎn)

《指導(dǎo)意見》還提出，“推動(dòng)環(huán)境污染治理市場(chǎng)化”。在電力、鋼鐵等重點(diǎn)行業(yè)及開發(fā)區(qū)(工業(yè)園區(qū))污染治理等領(lǐng)域，大力推行環(huán)境污染第三方治理，通過委托治理服務(wù)、托管運(yùn)營(yíng)服務(wù)等方式，由排污企業(yè)付費(fèi)購(gòu)買專業(yè)環(huán)境服務(wù)公司的治污減排服務(wù)，提高污染治理的產(chǎn)業(yè)化、專業(yè)化程度;通過金融市場(chǎng)發(fā)現(xiàn)價(jià)格的功能，調(diào)整不同經(jīng)濟(jì)主體利益，有效促進(jìn)環(huán)保和節(jié)能減排等。并要求，“建立健全政府和社會(huì)資本合作(PPP)機(jī)制”。即在公共服務(wù)、資源環(huán)境、生態(tài)保護(hù)、基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域，積極推廣PPP模式，規(guī)范選擇項(xiàng)目合作伙伴，引入社會(huì)資本，增強(qiáng)公共產(chǎn)品供給能力。

兩會(huì)上，全國(guó)工商聯(lián)環(huán)境服務(wù)業(yè)商會(huì)也提交了《關(guān)于進(jìn)一步完善環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP模式的提案》。

全國(guó)工商聯(lián)環(huán)境商會(huì)會(huì)長(zhǎng)文一波表示，在過去二三十年間，我國(guó)積極嘗試以PPP模式來發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施及市政公共事業(yè)。但由于模式不完善、配套措施不健全等多方面原因，PPP模式在我國(guó)并未得到良好發(fā)展。近年，隨經(jīng)濟(jì)形勢(shì)轉(zhuǎn)變，公用產(chǎn)品和服務(wù)對(duì)質(zhì)量、效率要求提高，政府財(cái)政無法滿足基礎(chǔ)設(shè)施投資需求，再次促進(jìn)了PPP模式在基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)領(lǐng)域的應(yīng)用。

文一波建議，完善法律法規(guī)體系。明晰邊界與責(zé)權(quán)分配。建立合理公平的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，對(duì)經(jīng)營(yíng)管理問題、成本價(jià)格問題、政策導(dǎo)向問題等所引起的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行適當(dāng)劃分，并建立完善監(jiān)督、賠償機(jī)制。對(duì)支付風(fēng)險(xiǎn)問題，建議中央或地方將維持PPP項(xiàng)目正常運(yùn)轉(zhuǎn)的財(cái)政資金打入第三方支付賬戶作為保證金，及時(shí)支付服務(wù)費(fèi)用等。

對(duì)此，《指導(dǎo)意見》也規(guī)定，“政府有關(guān)部門要嚴(yán)格按照預(yù)算管理有關(guān)法律法規(guī)，完善財(cái)政補(bǔ)貼制度，切實(shí)控制和防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。健全PPP模式的法規(guī)體系，保障項(xiàng)目順利運(yùn)行。鼓勵(lì)通過PPP方式盤活存量資源，變現(xiàn)資金要用于重點(diǎn)領(lǐng)域建設(shè)”。

激發(fā)民間資本活力，加快經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型

在能源、環(huán)保等公共服務(wù)領(lǐng)域“放開手腳”，引入民營(yíng)資本，降低成本，提高效率和服務(wù)水平，提高行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)能力，并非我國(guó)獨(dú)有的行動(dòng)，美國(guó)中西部電網(wǎng)的升級(jí)改造也存在類似情況。

近20年來，美國(guó)電力系統(tǒng)普遍面臨電網(wǎng)設(shè)備老化、技術(shù)陳舊等問題，每年其各地都存在不同程度的限電、停電和斷電，亟須對(duì)輸電線路進(jìn)行升級(jí)改造。但公共服務(wù)領(lǐng)域的投資金額是極其巨大的，2010年至今，美國(guó)公共和私營(yíng)部門對(duì)智能電網(wǎng)投資已達(dá)90億美元。但美國(guó)的情況與我國(guó)類似，“巧媳婦難為無米之炊”。因此，在美國(guó)中西部電網(wǎng)升級(jí)改造中，以美國(guó)能源部匹撥款、州及郡縣政府撥款及電力公司自籌款為主體，少量引入民間資本，并以發(fā)行債券或以債權(quán)形式委托吸收民間投資資金。美國(guó)中西部電網(wǎng)的升級(jí)及改造項(xiàng)目屬于具安全性的基礎(chǔ)基建類投資項(xiàng)目，是美國(guó)電網(wǎng)升級(jí)計(jì)劃(Grid2030)的組成部分，2014年初在部分地區(qū)已經(jīng)開工。

其實(shí)，電力等公共服務(wù)領(lǐng)域的升級(jí)改造能產(chǎn)生良好經(jīng)濟(jì)效益并能提升就業(yè)率。據(jù)聯(lián)邦能源管制委員會(huì)(FERC)和美國(guó)發(fā)展中心數(shù)據(jù)顯示，在公用基礎(chǔ)設(shè)施升級(jí)方面每投入1美元，就會(huì)產(chǎn)生1.44美元的直接產(chǎn)出，還可產(chǎn)生1.22美元的間接經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

“民間投資是我國(guó)社會(huì)固定資產(chǎn)投資的重要組成部分，是解決社會(huì)就業(yè)的主渠道，機(jī)制靈活，潛力巨大。拓寬民營(yíng)企業(yè)投資渠道，激發(fā)民間資本活力，是加快經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、鞏固實(shí)體經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、構(gòu)建經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)內(nèi)生動(dòng)力機(jī)制的重要途徑，可惠及全體國(guó)民。”張?zhí)烊握f。