我國(guó)即將制定和頒布十三五環(huán)境保護(hù)規(guī)劃，該如何設(shè)計(jì)十三五環(huán)境規(guī)劃的目標(biāo)指標(biāo)?污染物排放總量控制是否需要做出調(diào)整?總量控制和質(zhì)量改善怎么構(gòu)建看得見(jiàn)的關(guān)聯(lián)?

環(huán)保工作自其起步之日起，就不斷提出奮斗目標(biāo)。縱觀四十多年環(huán)保史，我們幾乎沒(méi)有一次實(shí)現(xiàn)自己的目標(biāo)。

從2000年開(kāi)始，我國(guó)制定了三個(gè)“五年計(jì)劃”，都是著眼于總量控制。“十五”未完成，“十一五”、“十二五”超額完成。為什么環(huán)境質(zhì)量反而變差了?“十三五”我們?cè)撛趺醋?

全國(guó)工商聯(lián)環(huán)境商會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)駱建華：

環(huán)保工作自起步之日起，就不斷提出規(guī)劃目標(biāo)。對(duì)于環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)，最常用的話是控制環(huán)境污染，改善環(huán)境質(zhì)量，但缺少量化指標(biāo)，實(shí)踐上無(wú)法操作和驗(yàn)證。如提出質(zhì)量量化目標(biāo)，又可能陷入拍腦袋決策，缺少科學(xué)依據(jù)。因此，對(duì)于十三五環(huán)保規(guī)劃，關(guān)鍵不在于具體規(guī)劃目標(biāo)，而在于環(huán)保總體目標(biāo)如何確定。

我們至今無(wú)法確定污染物排放總量以及其與環(huán)境質(zhì)量的關(guān)系。近十年我們一直注重總量控制，總量逐年遞減，環(huán)境質(zhì)量卻每況愈下，這只有兩種可能：一種是總量實(shí)質(zhì)并未減少，只是各級(jí)都在報(bào)告虛假數(shù)據(jù);一種是選擇的指標(biāo)不合理，沒(méi)有全覆蓋，一項(xiàng)指標(biāo)的下降，可能被另一項(xiàng)指標(biāo)的增加所抵消，此消彼長(zhǎng)，環(huán)境質(zhì)量并沒(méi)有真正改善。到底是哪種可能，還是兩個(gè)可能都有呢?

對(duì)于總量控制，存在許多問(wèn)題，九十年代前，要求濃度控制，每個(gè)污染源都要達(dá)標(biāo)排放，但環(huán)境污染形勢(shì)沒(méi)有改變;后來(lái)提出總量控制，官方數(shù)據(jù)已經(jīng)達(dá)標(biāo)，但環(huán)境質(zhì)量仍然沒(méi)有得到改善，可能是數(shù)據(jù)有偏差，總量實(shí)際并沒(méi)有下降;現(xiàn)在又有人提出質(zhì)量控制。實(shí)際上，并不是總量控制的思路不對(duì)，只是具體實(shí)施方法應(yīng)有調(diào)整，對(duì)環(huán)境影響大的排放源應(yīng)加大控制力度，對(duì)新增污染源要加強(qiáng)監(jiān)管，保證數(shù)據(jù)來(lái)源真實(shí)可靠。因此，對(duì)于十三五環(huán)保規(guī)劃，應(yīng)設(shè)置雙控制目標(biāo)，既要對(duì)主要污染物排放總量提出控制，也要對(duì)環(huán)境質(zhì)量提出量化目標(biāo)，并制定相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)、技術(shù)和政策等保障措施。

環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院副院長(zhǎng)王金南：

十三五環(huán)保規(guī)劃應(yīng)設(shè)立四類(lèi)目標(biāo)指標(biāo)。

首先，要確定水氣土的環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)指標(biāo)，這些目標(biāo)要有全面公開(kāi)的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)支持，讓老百姓相信，最好與公眾健康掛鉤。現(xiàn)在公開(kāi)的環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)中，只有空氣數(shù)據(jù)全面真實(shí)而接近老百姓，水環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)公開(kāi)還有差距，而土壤只公開(kāi)了部分宏觀數(shù)據(jù)，大部分詳細(xì)的數(shù)據(jù)依然保密。因此，我建議全國(guó)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)體系都要獨(dú)立，能夠獨(dú)立監(jiān)測(cè)和發(fā)布環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)信息，監(jiān)測(cè)指標(biāo)、點(diǎn)位和評(píng)價(jià)方法都要公開(kāi)透明，徹底解決環(huán)境監(jiān)測(cè)的權(quán)威性、獨(dú)立性和公信力等問(wèn)題。

其次，對(duì)于主要污染物排放總量控制目標(biāo)，應(yīng)該繼續(xù)推進(jìn)。總量減排是改善環(huán)境質(zhì)量的硬道理、硬手段、硬任務(wù)，但我建議總量控制要瘦身精細(xì)，而不要泛化。有些總量控制指標(biāo)也可以作為預(yù)期性指標(biāo)，因?yàn)榧夹g(shù)方面很難將國(guó)家層面上的污染物減排與環(huán)境質(zhì)量改善掛鉤。主要污染物應(yīng)該要堅(jiān)持全國(guó)性的、約束性的總量控制目標(biāo)，如SO2和NOx，其他污染物則可以設(shè)立區(qū)域性或行業(yè)性的總量控制指標(biāo)，通過(guò)重點(diǎn)區(qū)域空氣質(zhì)量改善規(guī)劃來(lái)設(shè)定這些控制目標(biāo)。

第三，我國(guó)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃應(yīng)該是污染防治和生態(tài)保護(hù)統(tǒng)籌的規(guī)劃，但目標(biāo)指標(biāo)中一直缺項(xiàng)約束性的生態(tài)保護(hù)指標(biāo)。因此，環(huán)境保護(hù)規(guī)劃往往變成一個(gè)“殘廢”的污染治理規(guī)劃。在制定十三五環(huán)保規(guī)劃時(shí)，特別是國(guó)家層面，應(yīng)該設(shè)立生態(tài)保護(hù)規(guī)劃目標(biāo)指標(biāo)，還要具有可測(cè)量、可報(bào)告、可核查的(MRV)要求。在劃定生態(tài)保護(hù)紅線方面，規(guī)定各個(gè)地方的生態(tài)保護(hù)紅線面積，由于各地自然生態(tài)環(huán)境以及社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不一，因此肯定不能搞一刀切的生態(tài)保護(hù)紅線制度。

最后，十三五環(huán)保規(guī)劃要關(guān)注全球環(huán)境問(wèn)題，特別是氣候保護(hù)問(wèn)題。在國(guó)家整個(gè)溫室氣體排放總量峰值目標(biāo)框架下，設(shè)定2020年的二氧化碳預(yù)期排放總量控制，而且根據(jù)“共同而有區(qū)別”的原則，把二氧化碳總量控制目標(biāo)分解到地方和重點(diǎn)排放源。加強(qiáng)污染物和二氧化碳的協(xié)同控制。

中國(guó)環(huán)境科學(xué)研究院研究員胡京南：

環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)應(yīng)該完全公開(kāi)，讓社會(huì)各界都有機(jī)會(huì)研究其中規(guī)律，充分發(fā)揮基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的作用。另外，應(yīng)該加強(qiáng)路邊空氣質(zhì)量監(jiān)測(cè)，這樣可以更好反映人群暴露的實(shí)際情況。建議在制定大氣質(zhì)量改善目標(biāo)時(shí)包括以下兩個(gè)方面，一是降低污染物年均濃度，二是減少重污染天數(shù)，這是公眾最關(guān)注的問(wèn)題。讓公眾看到實(shí)實(shí)在在的治污效果，并與公開(kāi)的環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)趨勢(shì)一致，政府信息的公信力就會(huì)不斷提升。

污染物總量控制是手段不是目標(biāo)，可弱化總量減排的目標(biāo)考核，但要強(qiáng)調(diào)工作。大氣質(zhì)量改善需要多污染物協(xié)同減排，應(yīng)該在現(xiàn)有基礎(chǔ)上，加強(qiáng)一次顆粒物、揮發(fā)性有機(jī)物和氨的減排;對(duì)于來(lái)源非常復(fù)雜的污染物，可選擇重點(diǎn)行業(yè)總量減排。

中關(guān)村空氣污染防控聯(lián)盟理事會(huì)主席顏梓清：十二五期間，環(huán)保規(guī)劃執(zhí)行時(shí)主要存在兩方面問(wèn)題，一是污染物排放總量家底不清，沒(méi)有頒布污染總?cè)萘亢驮试S排污量;二是測(cè)量裝備技術(shù)方法不統(tǒng)一，污染數(shù)據(jù)的可靠性差，檢測(cè)設(shè)備五花八門(mén)，各政府部門(mén)推脫監(jiān)管。

十三五環(huán)保規(guī)劃對(duì)大氣質(zhì)量的提升，要以防、控為主，治理為輔，將單個(gè)排污源的排污標(biāo)準(zhǔn)防控好，才能減少排污總量，科學(xué)預(yù)估年排污允許量，實(shí)現(xiàn)總量控制。保證技術(shù)措施到位和監(jiān)管好數(shù)據(jù)質(zhì)量，質(zhì)監(jiān)局和環(huán)保部要對(duì)數(shù)據(jù)質(zhì)量高度重視，對(duì)虛假技術(shù)和數(shù)據(jù)進(jìn)行清理，真實(shí)數(shù)據(jù)是控污和提升空氣質(zhì)量的基礎(chǔ)。

過(guò)去十年，排污總量逐年遞減的“數(shù)據(jù)來(lái)源、技術(shù)措施、標(biāo)準(zhǔn)限值、制定依據(jù)，數(shù)據(jù)可靠”等都沒(méi)有交待清楚。“標(biāo)準(zhǔn)限值”是控制排放總量的有效杠桿，標(biāo)準(zhǔn)限值低，合格率就會(huì)提高，標(biāo)準(zhǔn)限制高，合格率就會(huì)降低，所以科學(xué)制定好標(biāo)準(zhǔn)限值，采用數(shù)據(jù)可靠性好的技術(shù)措施，就能控制好排污總量，有效提升空氣質(zhì)量。控制好總量的前提是，要全面真實(shí)掌握現(xiàn)有排放量，對(duì)超標(biāo)排放要堅(jiān)決執(zhí)法。

《財(cái)經(jīng)》雜志環(huán)科組記者高勝科：總量控制和質(zhì)量改善兩手都要抓，如果只提質(zhì)量改善，會(huì)被質(zhì)疑為國(guó)家把擔(dān)子轉(zhuǎn)交給了地方，而地方逐漸下發(fā)任務(wù)，最終容易一場(chǎng)空。如果沒(méi)有總量控制的抓手，國(guó)家只按結(jié)論行處，過(guò)程交給地方，而地方對(duì)于如何做到質(zhì)量真正改善又困惑、又困難。所以，沒(méi)有總量控制，就沒(méi)有質(zhì)量改善，這兩個(gè)目標(biāo)并行不悖。兩方面都有必要，只不過(guò)是先后順序不同而已。否則，只抓一樣，要么沒(méi)效果，要么被認(rèn)為是中央在推責(zé)。而且，環(huán)境質(zhì)量改善不是空談，更實(shí)際的、切中利弊的總量控制的匹配同樣重要。

對(duì)于各地要完成的各項(xiàng)指標(biāo)，公開(kāi)的數(shù)據(jù)都是可以完成任務(wù)的，甚至提前完成，但過(guò)剩產(chǎn)能數(shù)量依然沒(méi)有減少。另外，各地對(duì)不同的總量控制指標(biāo)意見(jiàn)不一，不少地方的心態(tài)是，不怕削減，只怕削減的指標(biāo)不公，于是出現(xiàn)了數(shù)據(jù)弄虛作假的現(xiàn)象。

國(guó)家氣候戰(zhàn)略中心主任研究員李俊峰：

十三五環(huán)保規(guī)劃應(yīng)該抓大事，即抓大氣、水源和土壤的污染控制問(wèn)題，并提出明確的質(zhì)量控制目標(biāo)。大氣按京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角等聯(lián)防聯(lián)治的要求提出改善目標(biāo)，比如采用兩個(gè)約束性指標(biāo)，每年P(guān)M2.5重污染天數(shù)及年均下降率和城市提前達(dá)標(biāo)率;水源按水系提出改善要求;土壤按輕重緩急提出不再惡化的策略。

十三五環(huán)保規(guī)劃應(yīng)該少說(shuō)空話、大話，提出一些公眾讀得懂的指標(biāo)，比如十二五提出的污水處理率該如何考核?能否將重要水源水質(zhì)提高一個(gè)等級(jí)?土壤污染持續(xù)惡化的局面能否得到控制?也就是說(shuō)，政府公布數(shù)據(jù)與公眾實(shí)際感受能否吻合?政府應(yīng)該把污染的真相告訴公眾，不為不符合環(huán)保的發(fā)展背書(shū)，不為污染企業(yè)找借口。

國(guó)家海洋局第一海洋研究所海洋生態(tài)研究中心研究員陳尚：

我認(rèn)為，基于剩余環(huán)境容量的減排，才能改善質(zhì)量。很多地方已經(jīng)沒(méi)有容量，即使減排也改善不了環(huán)境，需要配上修復(fù)措施。

關(guān)于生態(tài)指標(biāo)，我有三點(diǎn)建議。

首先，十三五環(huán)保規(guī)劃應(yīng)該加入生態(tài)保護(hù)紅線制度。控制指標(biāo)要明確提出，包括面積。提出要進(jìn)行紅線評(píng)估，紅線區(qū)能提供多少生態(tài)產(chǎn)品，提供哪些生態(tài)產(chǎn)品，總量有多少，國(guó)家和每個(gè)省份需要多少，缺額多少，能否滿(mǎn)足保障生態(tài)安全的要求。

其次，確立生態(tài)補(bǔ)償制度，包括基于縱向和橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度，基于破壞者付費(fèi)的生態(tài)損害補(bǔ)償制度。另外，也為生態(tài)修復(fù)和生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償籌集資金。配套生態(tài)補(bǔ)償制度，需要開(kāi)展生態(tài)服務(wù)評(píng)估和生態(tài)損害評(píng)估(定損)，針對(duì)不同產(chǎn)業(yè)實(shí)施差別化的生態(tài)補(bǔ)償比例。

北京師范大學(xué)環(huán)境學(xué)院教授博導(dǎo)曾維華：

我國(guó)從“九五”開(kāi)始實(shí)施污染物排放總量控制制度，經(jīng)過(guò)近二十年的努力，卓有成效。在經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展、污染物產(chǎn)生量不斷增長(zhǎng)的同時(shí)，有效地控制了環(huán)境質(zhì)量不斷惡化的趨勢(shì)。盡管如此，我國(guó)環(huán)境質(zhì)量并沒(méi)有得到根本好轉(zhuǎn)，部分地區(qū)還有惡化趨勢(shì);這就需要我們反思我國(guó)當(dāng)前實(shí)施的污染物總量控制制度存在的問(wèn)題。

首先，我國(guó)幅員遼闊，北起黑龍江省漠河以北的黑龍江主航道中心線(北緯55°多)，南至南沙群島中的曾母暗沙(北緯4°附近);東起黑龍江與烏蘇里江的主航道匯合處(東經(jīng)135°多)，西至新疆帕米爾高原(東經(jīng)73°附近)。經(jīng)緯度跨度很大，氣候類(lèi)型眾多，東半部有大范圍的季風(fēng)氣候，自南而北有熱帶季風(fēng)氣候、亞熱帶季風(fēng)氣候、溫帶季風(fēng)氣候，西北地區(qū)大多為溫帶大陸性氣候，青藏高原地區(qū)是獨(dú)特的高原氣候，西部高山地區(qū)則表現(xiàn)出明顯的垂直氣候特征，各地區(qū)水文氣象條件差異很大。這卻導(dǎo)致作為總量控制依據(jù)的環(huán)境容量(無(wú)論是環(huán)境空氣，還是水環(huán)境)，時(shí)空差異與分布特點(diǎn)巨大。

其次，目前我國(guó)實(shí)施的總量控制方式采用的是，總量控制指標(biāo)自上向下分解。盡管，在十二五期間嘗試著自下向上協(xié)調(diào)，并兼顧各省市社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差異性，盡量做到公平，但是，總體上總量控制指標(biāo)還是脫離環(huán)境容量約束，屬于目標(biāo)總量控制范疇。由此可見(jiàn)，我國(guó)目前實(shí)施的總量控制制度與環(huán)境質(zhì)量控制是脫節(jié)的，盡管污染物排放總量在不斷消減，但是局部地區(qū)環(huán)境質(zhì)量卻還在惡化。

為解決污染物排放總量控制與環(huán)境質(zhì)量控制脫節(jié)的問(wèn)題，有必要逐步由目標(biāo)總量控制過(guò)度到基于容量的總量控制;更主要的是兼顧我國(guó)環(huán)境容量的時(shí)空差異，針對(duì)不同地區(qū)環(huán)境容量的時(shí)空特點(diǎn)，采取具有針對(duì)性的差異化容量總量控制。

差異化基于容量的總量控制并非新鮮事物，早在上個(gè)世紀(jì)70年代初，為了在滿(mǎn)足河流的水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，充分利用河流的自?xún)裟芰Γ绹?guó)部分地方政府開(kāi)始嘗試建立動(dòng)態(tài)排污標(biāo)準(zhǔn)，允許污染源在不同季節(jié)的排污量發(fā)生變化。根據(jù)該標(biāo)準(zhǔn)，美國(guó)開(kāi)展了有關(guān)季節(jié)性排水規(guī)劃(SeasonalDisgePlanning—SDP)的研究，對(duì)污染源的污染物排放行為進(jìn)行動(dòng)態(tài)管理。在這之后，SDP先后在美國(guó)、印度、加拿大、伊朗、澳大利亞等國(guó)家和地區(qū)得到研究和應(yīng)用，其中在美國(guó)使用最為廣泛。在1979年和1983年，Lamb等采用問(wèn)卷的形式在全美各州調(diào)查統(tǒng)計(jì)SDP的使用情況，在1979年調(diào)查的39個(gè)州中，有21個(gè)州采用隨季節(jié)變化的污水排放標(biāo)準(zhǔn)，到1984年調(diào)查的48個(gè)州中，有45個(gè)州采用隨季節(jié)變化的污水排放標(biāo)準(zhǔn)。調(diào)查結(jié)果顯示：SDP在全美各州使用非常廣泛，使用SDP后污水處理廠的建設(shè)費(fèi)用、運(yùn)行費(fèi)用都明顯降低了，并且，環(huán)境質(zhì)量超標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)可以控制在容許范圍以?xún)?nèi)。

綜上所述，我們建議“十三五”污染排放總量控制應(yīng)考慮實(shí)施差異性分類(lèi)管理。在全國(guó)水環(huán)境容量區(qū)域劃分基礎(chǔ)上，兼顧各行政單元污染物排放總量與總量控制管理需求，開(kāi)展污染總量分區(qū)管理試點(diǎn)工作;對(duì)于污染重的、沒(méi)容量的地方可考慮仍然實(shí)施目標(biāo)總量控制，有條件的地方采用基于容量的總量控制。即使是基于容量的總量控制，在我國(guó)很多季節(jié)性明顯的地區(qū)，可以考慮采用季節(jié)性總量控制試點(diǎn)，根據(jù)水文、氣象條件的差異，制定動(dòng)態(tài)總量控制目標(biāo)，實(shí)施季節(jié)性總量控制動(dòng)態(tài)管理。關(guān)鍵在于不能像以前那樣一刀切，要給地方一定自主權(quán)，給地方留有一定結(jié)合自身特點(diǎn)的發(fā)揮空間;當(dāng)然，地方應(yīng)在環(huán)保部污染物排放總量控制總體框架下，實(shí)施自己具有針對(duì)性的總量控制管理方式。

總體來(lái)講，要考慮容量的時(shí)空不均與差異，在充分考慮區(qū)域/流域水文氣象條件差異前提下，實(shí)施分季節(jié)分區(qū)域的總量精細(xì)化管理;也就是要體現(xiàn)時(shí)間上動(dòng)態(tài)管理、空間上差異管理的思想。時(shí)間上，可以分季節(jié);空間上，分區(qū)域，實(shí)施分區(qū)動(dòng)態(tài)污染物排放總量控制。

最初，可以先試點(diǎn)，選擇典型地區(qū)、可控的污染源實(shí)施，比如有在線監(jiān)控的城市污水處理廠與大的電廠等。同時(shí)，要充分考慮實(shí)施分區(qū)、分季節(jié)污染物排放總量控制導(dǎo)致的環(huán)境質(zhì)量超標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)，盡量將超標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)控制在容許范圍以?xún)?nèi)。這就需要環(huán)保部在地方試點(diǎn)研究基礎(chǔ)上，針對(duì)我國(guó)不同地區(qū)的特點(diǎn)，設(shè)計(jì)相應(yīng)具有針對(duì)性的分區(qū)、分季節(jié)污染物排放總量指南與相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)，指導(dǎo)地方開(kāi)展污染物排放總量動(dòng)態(tài)分區(qū)管理工作，在環(huán)保部相應(yīng)政策、法規(guī)與標(biāo)準(zhǔn)總體把控前提下，調(diào)動(dòng)地方自覺(jué)性與自主性，形成具有地方特點(diǎn)的差異化污染物排放總量控制制度。

第三，對(duì)每個(gè)單位都要考核廢水排放總量減排，第一年核定總量，制定年度減排量。每年考核結(jié)果排名公布，全國(guó)通報(bào)。中央機(jī)關(guān)、學(xué)校、研究所、企業(yè)、協(xié)會(huì)等所有單位都要參加。

第四，我國(guó)海洋富營(yíng)養(yǎng)化嚴(yán)重，赤潮頻發(fā)，主要是有機(jī)污染，共有兩個(gè)污染源：城市的生活用水和農(nóng)村的施肥。因此，十三五環(huán)保規(guī)劃還應(yīng)包括土壤、湖泊、海灣的生態(tài)修復(fù)指標(biāo)和生態(tài)建設(shè)指標(biāo)。