按照有關工作部署，今年國家繼出臺新電改方案后將出臺油氣體制改革方案，從電力到油氣，可以說今年將是我國能源體制重大改革措施真正落地之年，也是改革進入深水區之年。由于國家至今還未正式公布油氣體制改革方案，具體怎么改外界還無從得知，但凡事皆有跡可尋，筆者嘗試從近期能源行業一些熱點問題摸索或窺探其中大致面目。

一、油氣體制改革應該包括哪些內容？

要想對未來我國油氣體制改革進行預判，首要前提是得了解油氣體制究竟包括哪些內容？正如筆者之前始終呼吁的那樣，對于油氣體制具體內容的理解，國家、油氣企業以及消費者從不同的角度去認識，會得出不同的結論。

例如，對油氣企業以及消費者來說，很容易將油氣市場主體競爭結構和關系，例如，油氣市場壟斷、油氣價格管制等當作是油氣體制；或者將油氣管理與市場監管機構當作油氣體制，對應地，簡單地將油氣體制改革僅僅理解成打破壟斷，引入競爭機制，促進油氣價格由市場形成或者重組能源局等方面的改革，當然，對于這種認識，我們也不能認為是錯誤的，畢竟油氣市場競爭主體和結構的改革、油氣價格的改革、油氣管理與市場監管機構的改革等，對油氣企業以及消費者來說，影響最大，感受也最深。

但是從國家宏觀層面來說，對油氣體制改革的認識就不能局限于此，應更加全面、廣泛和系統。所以，筆者認為未來我國油氣體制改革至少應包括以下幾個方面內容：

一是為保障我國油氣市場穩定、高效運行所做出的一系列制度安排及其制度執行機制，即市場制度，包括法律規范制度、作市場規則制度、技術和產業標準制度、產業政策制度。

二是形成一個包括市場主體、市場競爭格局和市場集中度在內，促進能源資源配置效率提高的油氣市場結構。

三是由供求、價格、競爭和風險等四大機制構成的油氣市場運行機制。

四是為了對油氣市場實施綜合管理和專業化的監管，保障市場正常運行和均衡發展，規范市場行為、避免市場機制自身缺陷而做出的體制性安排，即油氣市場管理與監管機制。

二、未來油氣體制改革可能在哪些方面取得突破？

改革總是針對問題而提出的。一一對照油氣體制的具體構成，可以發現當前我國油氣體制存在一些問題，例如，油氣市場供求不平衡，基礎設施建設落后，對外依存度日益提高；油氣市場法律體系不夠完善；國有油氣企業政企不分，市場主體不夠規范；油氣行業進入標準過高，壟斷尤其是行政性壟斷現象突出，市場化進程緩慢，競爭不夠充分；油氣價格形成機制難以完全由市場形成，導致油氣價格扭曲；油氣管理“重審批、輕監督”現象突出，政府存在職能越位、缺位、不到位現象，等等。

在所有這些問題當中，油氣體制最讓人詬病的問題莫過于行政性壟斷和價格管制了。在了解油氣體制存在的問題之后，我們就可以對癥下藥，知道未來我國油氣體制應如何改了。初步判斷，未來我國油氣體制改革將主要集中在油氣行業市場準入、產業技術標準；油氣行業法律法規制度；油氣企業政企分開，主輔分離和兼并重組；油氣價格形成機制以及油氣市場管理及監管等方面。

其實，最近一段時間來，包括政府及油氣企業在內，都在緊鑼密鼓地推進一些改革措施，透過這些措施背后我們可以找尋未來我國油氣體制改革方案的蛛絲馬跡：

一是油氣上游勘探開發領域的開放將取得突破性進展。我們可以將整個油氣工業產業鏈條形象地劃分上、中、下游，如果以市場化程度來衡量三個環節，油氣的上中游（即油氣的勘探開發、中游運輸領域）明顯不如下游分銷環節。上游勘探開發領域壟斷局面沒打破，幾大油企之外的其它企業難以獲得油源，也就無法實現中游油氣管網設施公平開放和準入，現有油氣企業仍將油氣在由自己管理的管道上運輸。

可見，上游的壟斷制約著中下游市場化進程。因此，要構造有效競爭的油氣市場，必須打破壟斷，全面開放石油天然氣勘探市場，重點是改革當前的油氣區塊登記制度。在目前的油氣資源區塊登記制度下，在位企業只要花很少的錢就可以圈占大量資源區塊，圈而不勘問題突出。而且新進入者所能獲得的區塊非常有限。

不解決這一問題，通過競爭激勵油氣（包括頁巖氣）開采技術創新，降低開采成本，提高開采效率的效果就會大打折扣。改革區塊登記制度的核心是通過競爭獲得資源區塊勘探權，嚴格現有探礦權延期條件，對超過一定時限不做實質性勘探的區塊應予以收回重新招標，杜絕“圈而不勘”現象。

據媒體報道稱，中石油近日已敲定新疆為勘探開發領域混合所有制改革試點，拿出克拉瑪依油田等三大油田的部分區塊不超過49%的股權引入地方國資及民營資本。這意味著，一旦合作成功，一直以來民資最難進入的油氣上游壟斷領域將被打破，混合所有制改革也因此將步入深水區。而油氣上游勘探開發領域的對外開放，打破油氣上游壟斷對中游管網的公平開放，構造有效競爭的油氣市場來說至關重要。

二是新疆將可能成為我國油氣改革綜合試驗區。中石油上述改革措施還透露出另一個信息：正如上海首先被定位于自貿區試點一樣，未來新疆可能將被定位于我國油氣改革綜合試驗區。理由有三：第一，新疆油氣資源豐富，在第二次全國油氣資源評價中，新疆陸上石油、天然氣、煤層氣資源預測量分別占全國30%、34%、26%。第二，新疆是我國向西開放的橋頭堡，在構建絲綢之路經濟帶中有著舉足輕重的重要影響，是絲綢之路經濟帶的排頭兵，擔負著連接和建設這條經濟帶的重要使命。第三，新任國家能源局局長是原新疆自治區政府主席，肯定會對新疆有所側重。

三是現有國有油氣企業或許將進行合并、重組，不排除整合目前分散于各油氣企業的輔助業務，實現油氣的主輔分離。

今年春節前夕，《華爾街日報》曾報道稱，中國正考慮整合大型國有石油公司，可能將中石油與中石化合并，中海油與中化合并，謀求創建足以匹敵埃克森美孚的石油業巨頭。該消息目前尚未被證實，也尚未被證偽，在國家有意減少惡性競爭，資源浪費，推動央企合并、重組，提升綜合競爭力的今天，國有油氣企業之間合并、業務重組也不是沒有可能。

另外，據中石化董事長傅成玉3月11日透露，中石化下屬8家研究院已經開始改變改革，允許人員互相流動，允許項目自由選擇，有想法的團隊可以自己組建公司，實現收益后和中石化分成，以此鼓勵內部創業熱情。

這兩個信息表明，未來的油氣體制改革方案肯定會涉及到現有國有油氣企業自身改革方面，不排除現有國有油氣企業之間進行簡單合并、業務重組，以及像2011年成立兩大電力輔業公司一樣，將目前國有油氣企業下屬的油氣技術產業標準、政策研究院、勘察設計、施工建設等配套服務業務機構進行整合，逐步剝離企業辦社會職能的，例如，擴大國有油氣企業“三供一業”的分離移交試點范圍；推進企業離退休人員社會化管理；對原先由企業舉辦的醫院、學校、非專業類消防資產等社會性事務采取關閉、改制、統一管理或移交政府等多種處置方式進行分類處置，進一步還原其企業的本質職能，真正實現油氣企業的主輔分離。

四是油氣礦權和油氣交易市場的建設和培育將加快，上海將成為我國乃至亞洲地區重要的石油（包括原油和成品油）、天然氣交易中心。

目前我國上游油氣礦權（包括探礦權、采礦權）存在的最大的弊端，除了未能普遍采取招標方式，而是行政授予方式發放礦產許可證之外，是沒有制訂更為嚴格的礦產許可證延期條件，導致油氣探礦權、采礦權不能在企業之間流轉。因此，未來的油氣改革方案應取消油氣礦權申報審批登記管理，建立公開透明的探礦權采礦權招標投標市場，無論是尚未勘查的含油氣盆地，沒有達到最低工作量標準、由政府主管部門收回的勘查區塊，已經探明但企業多年沒有開發動用的難采油氣儲量，都應當一律投放市場，通過公開招標投標和交易，優選符合資質的企業去勘查開采，以促進油氣礦權交易市場的建立。

另外，以上海石油天然氣交易中心的建立和今年4月份運營為契機，聯合現有的上海國際能源交易所等交易機構，在逐步取消許可和配額管制，放開原油、成品油、天然氣（主要是LNG）進出口貿易和批發環節的基礎上，允許符合資質的各種所有制企業（包括開采商、煉油商、進口商、批發商等）進入交易中心，參與現貨和期貨交易，通過市場發現和形成價格，徹底終止政府定價，真正讓市場在油氣資源配置中發揮決定性作用，努力將將上海打造成我國乃至亞洲地區油氣交易中心。

五是油氣價格更加市場化，政府價格部門將由價格制訂者向價格監管者轉變。

目前我國原油價格已與國際市場接軌，對于成品油定價機制，需要進一步研究與中國成品油消費結構的結合，解決與國際市場的時滯等問題，確定一個適當的規制價格調整周期。同時，考慮到成品油定價改革相對比較成熟，社會適應性強，改革難度相對較小，可以試點將將成品油定價權下放給企業，并由第三方機構發布國際原油價格權威信息，增強透明度。

天然氣價格并軌后，接下來就是緊緊抓住當前油氣改革的最佳時機，按照“放開兩頭、管住中間”的思路，像深圳輸配電價改革試點一樣擇機選擇一條天然氣輸氣線路，開展天然氣輸配價格形成機制改革試點工作，出臺《天然氣輸配氣價監管辦法》，放開天然氣上游井口價和下游非居民用氣價格，對居民用天然氣價格實行階梯氣價。對于政府價格主管部門來說，未來只對天然氣輸配環節進行監管，并且將從之前價格直接制訂者逐步向價格監管者（包括價格監測、成本監審、市場行為監管）轉變，從之前制定價格水平向制定價格形成機制轉變。

據媒體報道稱，發改委價格司近日在北京與國家糧油信息中心、中國鋼鐵工業協會、中國指數研究院等10家單位簽署《加強價格監測預警分析合作備忘錄》，旨在為深入合作開展價格監測分析搭建平臺，表明國家發改委價格司正積極轉變職能，將工作重心從以往的定價、審價轉至價格監測分析預警。

六是以進口原油使用權放開倒逼原油進口權放開，原油進口權放開可期。

2月16日國家發改委發布《關于進口原油使用管理有關問題的通知》，允許符合條件的地方煉油廠在淘汰一定規模落后產能或建設一定規模儲氣設施的前提下使用進口原油，其中擁有境外油氣資源、深加工和先進治污三類企業優先使用。盡管此次所放開的是原油進口使用權，并非原油進口權，地方煉廠在進口環節仍需通過中聯油、中聯化、中海油、中化集團、珠海振戎等五家企業代理進口。但該措施意味著我國在解決地方煉油企業原油供應問題上邁出實質步伐，有利于打破原油供應的壟斷，促進油源供應多元化，形成充分競爭格局，以此倒逼原油進口權的放開。因此，從國家政策和產業發展的大趨勢來看，石油行業未來將更加開放，原油進口權的放開事實上已經指日可待，油氣改革方案肯定會涉及這一點。

七是以油氣管網第三方公平準入為突破口，大力推動“廠網分離”、“網銷分離”、“輸配分離”、“儲運分離”，最終實現管網獨立。

油氣管網（主要是天然氣管網）是連接上游與下游的樞紐，它的穩定發展是油氣產業上下游協調發展的必要條件。美國、歐洲的經驗表明，油氣管網的改革對油氣上下游競爭性市場的建立以及油氣市場化定價至關重要。從理論和實踐上看，管網獨立肯定是未來發展趨勢。美國和歐洲已經對油氣管網進行全面結構分拆或建立獨立系統運營商(ISO)和獨立輸送運營商(ITO)，使油氣產業鏈實現網運分離；推行無歧視的第三方準入，開放管網投資和運營權。而日本也決定在2017年前后使城市燃氣零售全面自由化，2022年4月剝離東京、大阪和東邦這三大燃氣巨頭的輸氣管業務。

但從我國油氣管網現狀來看，我國已經形成多家企業擁有長輸管道的局面，大拆大并難度很大。目前，中石油、中石化、中海油都擁有自己的管線，且上下游一體化經營。要將各家管網剝離出來整合成一張網是非常困難的，特別考慮到這些管網多是海外上市公司的資產，資產剝離難度巨大且代價不菲。因此，目前將三大石油公司所建管網，分拆出來建立新的管網公司的可能性不大。

但我們可以在輸配管網公平開放上下工夫，以已經出臺的《油氣管網設施公平開放監管辦法》為契機，以管網的第三方公平準入作為改革突破口，按照“財務獨立—業務獨立—產權獨立”三步走的戰略逐步推進實行“廠網分離”、“網銷分離”、“輸配分離”、“儲運分離”，最終實現管網獨立，推動油氣行業健康發展。