從十七年前的拆，到今天傳言中的合，事實證明，靠抑制競爭和犧牲效率的方式，培育不出堪與跨國石油公司匹敵的國家石油公司。新一輪石油改革若仍只在“合并方案”上做文章，對破除行政壟斷和開放市場準入卻繼續無所作為，石油央企就走不出“大而不強”的輪回，也無法真正成為屬于“國家”和“全民共享”的國家石油公司。

多年來，以中石油和中石化為代表的國家石油公司，即俗稱的“石油央企”因壟斷而引發的各種問題廣為社會詬病。在“成品油斷供”，“油價跟漲不跟跌”，乃至“油品升級”等問題上，石油央企幾乎都成為“千夫所指”。因此，無論從理論還是現實看，石油央企改革已經成為我國油氣體制改革不容回避的內容。在有關石油央企改革的討論中，“拆分”與“合并”石油央企是其中兩種有代表性的觀點，并引起媒體的廣泛關注和討論。

然而，筆者認為，拆分和合并作為重構市場結構的一種手段，并不能真正解決我國石油天然氣中石油央企帶來的問題。如果有關石油央企改革的討論關注的重點集中在“如何拆分”或“合并”，而對“我國究竟需要什么樣的國家石油公司？”等基本問題不做探討，那么新一輪國家石油公司改革的效果，可能不會像想象中那樣樂觀。

第一輪“拆分合并”與決策初衷南轅北轍

當前我國的石油天然氣體制基本架構脫胎于1998年行業重組和體制改革。這次改革正是圍繞石油央企的拆分重組而展開的。

1998年之前，我國先后成立了四家“國家石油公司”，分別是：1982年成立的中國海洋石油總公司負責海上石油勘探和對外合作；1983年成立的中國石油化工總公司對我國中央所屬煉油、石化和化纖企業的產供銷、人財物、內外貿實行統一管理；1988年撤銷石油部，成立中國石油天然氣總公司對我國石油天然氣上游業務進行統一管理和調控；1997年成立的中國新星石油有限責任公司。

這四家國家石油公司中，除新星石油公司是“全牌照”企業獨立法人外，其余三家公司的經營范圍分別是限定在“路上油氣勘探開發”、“石油加工”和“海上油氣勘探開發”的專業公司，并且是承擔了一定行業管理職能的“行政公司”。

1998年7月，我國石油天然氣行業啟動了以國家石油公司拆分合并為主要內容的體制改革和產業重組。

體制方面，主要是撤銷化工部，化工部、中國石油天然氣總公司、中國石油化工總公司的政府職能合并，組建隸屬于國家經貿委的國家石油和化學工業局。產業方面，則是將化工部和兩個總公司下屬企業資產重新劃分，成立兩個特大全產業鏈石油石化集團公司——中國石油天然氣集團公司和中國石油化工集團公司。

兩大集團公司基本上以黃河為界，南北分治，黃河以北的所有的油田、煉油廠歸中石油集團，黃河以南歸中石化集團。2000年3月，油氣勘探能力較強的新星石油公司整體并入中石化集團。加上原有功能和地位不變的中國海洋石油總公司，我國石油天然氣行業形成了南北分治、三足鼎立的壟斷格局。

其中，中石油和中石化在油氣勘探、開采、煉油、銷售和進出口所有環節擁有區域壟斷權，中海油則只有海洋石油勘探開發環節的壟斷權。

1998年我國的這次大規模的石油企業拆分、合并與重組，其背景是為了整頓20世紀90年代以來油氣行業亂開濫采、成本油走私等混亂現象，但其主導思想則是要打造具有競爭力的“大型國企”，以應對加入WTO后的國際競爭壓力。

為了加快這一進程，中央有關部委先后于1999年和2001年制定，并以“國辦”名義發布了“38號文”和“72號問文”，明確將國產原油和進口原油銷售、原油加工、成品油批和零售權統一到中石油和中石化兩家企業手中，即使是中海油，當時也只有海上油氣勘探開采權。

拆分、合并加上政策的保護壁壘使中石油和中石化兩家企業迅速實現“規模巨變”。2002年和2009年在全球財富500強中位次，中石油從第81位提升到第13位，同期營業收入增加4.4倍，利潤增加2倍；中石化從第86位提升到第9位，同期營業收入增加5.1倍，利潤增加6.6倍。

然而，國家石油公司競爭力提升速度遠遠落后于規模擴張。以中石油為例，2008年，公司總資產僅為中石油87%的埃克森美孚石油公司，其利潤總收入和利潤分別是中石油的2.4倍和4.4倍；從人均利潤看，埃克森美孚約為565707美元/人，中石油為6168美元/人，前者是后者的91.7倍。

或許有人會說，國家石油公司要承擔非經濟職能，不能以商業利益最大化為目標。從近十多年來為社會廣為詬病的“成品油斷供”、“油品質量和標準升級”問題看，我國石油央企在“穩定供應”和“環境質量”兩個非經濟目標方面的表現是不如人意的。從現實情況看，“商業目標”和“非商業目標”的混淆不清已成我國石油央企在回應社會的質疑運用自如的“太極推手”：你和它談社會責任，它說我是追求利益的企業；你說它成本高效率低，它說我要還有社會責任。

綜上所述，我國第一次國家石油公司的拆分合并的后果與改革之初的目標基本是背道而馳的。由于政策賦予“兩桶油”在石油石化行業全產業鏈的壟斷控制權，給石油石化行業，以及社會經濟帶來大量“負外部成本”。在這種產業和政策架構中，“兩桶油”一方面享受著行政壟斷帶來的高額壟斷利潤，一方面享受著“政策虧損”的政府補貼。兩桶油以外，沒有原油采購權和成品油銷售權的地方和民營企業本質上相當于“兩桶油”的加工車間。因此，通常情況下，國內油品市場也只有在兩桶油的壟斷利潤(非競爭利潤)得到滿足前提下合作(共謀)得以實現“繁榮”和“穩定”。

關鍵是有效的市場準入

隨著我國油氣產業的壟斷利益格局固化，加上監管部門在破除行政壟斷方面的無所作為，我國油氣央企壟斷利益最大化和社會利益的矛盾日益突出，并且難以調和。這一點，從油氣央企和政府環保部門就油品質量標準升級之間的拉鋸中得到充分體現。

當然，在外部壓力下，我國油氣央企壟斷的利益格局也開始逐漸地、緩慢地發生了一些細微的變化。主要是表現在，我國為落實加入WTO放開原油和成品油批發、零售市場的承諾，2006年12月，商務部頒布了《原油市場管理辦法》和《成品油市場管理辦法》。此后，國家商務部門根據這兩個辦法批準一批國有和非國有企業進入原油進口和成品油批發市場。

這次原油進口和成品油批發市場的有限放開，有自己煉油廠的中海油和中化集團等央企受益最大。它們可以進口原油交由自己的煉油廠加工，然后批發成品油。其他獲得原油進口權的地方國企和民企，進口的原油仍讓要交給中石油和中石化處置，而獲得成品油批發權的地方國企和民企因無法獲得原油，同樣無油可批。

因此，這種僅僅使少數央企獲益的“分肥”式市場開放，不可能解決國家石油公司大而不強，效率低下的問題，同時石油央企“一手拿高額壟斷利潤”，“一手拿財政補貼”狀況沒有絲毫改變。

2013年下半年，伴隨“中石油反腐”風暴的推進，媒體和一些產業界人士開始就“拆分中石油”的可能性進行分析，甚至提出了拆分中石油的“四種方案”：一是將中石油上游業務剝離成立專門的國家石油公司；二是將中石油管道拆分出來獨立成為公司；三是借鑒美國標準石油公司拆分經驗將中石油按照區域拆分為區域性公司；四將中石油按照產業鏈各環節拆分為獨立的勘探、管道、煉油和銷售公司。

有趣的是，有關“拆分”的討論話音剛落，有關石油央企“合并”的消息又被媒體炒了起來。據2015年2月《華爾街日報》的一篇報道指出，中國的央企管理部門正在考慮大型國有企業之間的合并，目的是減少冗員和項目，減少浪費，創建可以與埃克森美孚匹敵的國家愛冠軍公司。報道稱，合并方案正在研究之中，其中一個方案涉及中石油和中石化合并，另一個方案包括合并中海油和中化集團。

筆者不打算對這些拆分和合并方案一一點評，只想強調指出，對于石油央企改革，以及實現央企管理部門一直孜孜以求的“央企做強”目標，拆分或合并都不是解決問題的有效手段。

事實上，在數年前的電信改革中，周其仁教授就清楚地指出，打破壟斷，提高國企競爭力的關鍵不在于拆分，而在于真正實現市場的有效準入。

巴西國家石油公司從20世紀90年代失去行政壟斷地位后，面對真正的國內國際市場競爭，勘探技術水平和企業競爭力得到很大提升。到2010年，其在國內的油氣市場的份額重新回到90%以上。這種通過市場競爭獲得的“壟斷地位”與依靠行政權力庇護獲得的“壟斷地位”的競爭力含義是截然不同的。

總之，國內外經驗，以及我國的實踐已經充分表明，拆分或合并作為一種重構產業結構的手段，如果不配合政策和體制改革，讓市場在油氣資源配置中真正發揮決定作用，不僅無法解決我國油氣產業因油氣央企壟斷所帶來的問題，而且通過拆分或合并來增強國家石油公司競爭力的目的也難以實現。

新一輪石油改革的邏輯起點

回顧20世紀90年代末以來我國油氣央企，即國家石油公司改革歷史，以及圍繞國家石油公司改革產生的爭論，可以發現，各方對于國家石油公司改革的分歧一直很大。

政府(和國資主管部門)推進國家石油公司改革核心目標一直沒變，那就是要打造可以與國際石油巨頭競爭和匹敵的中國國家石油公司。不同階段的拆分、合并，都是為了實現這一目的。但事實證明，靠抑制國內競爭和犧牲國內效率的方式，十五年來我們也沒有培育出國家石油公司足以與跨國石油公司匹敵的競爭力。

部分學者、地方油氣企業和民企希望通過拆分方式打破壟斷，獲得市場準入機會。消費者希望引入競爭降低油價。而具有行政壟斷地位的油氣央企則抱怨政府(國資委)干預太多，決策不靈活，不利于企業經營，希望進一步改革獲得更大的經營“自主權”。

這些反映不同利益訴求的分歧和爭論難以調和是很正常的。真正值得注意的是，我國國家石油公司改革過去十五年來的推進結果是：表面反映的是政府主導及其訴求(企業做強)，其實實現的是央企的壟斷利益最大化(大而不強)。新一輪國家石油公司改革如果依然局限在“合并方案”上做文章，在破除導致國家石油公司患上“軟骨病”的行政壟斷方面繼續無所作為，恐怕走不出“大而不強”的輪回。

要防止這一尷尬局面的出現，需要主導國家石油公司改革的政府有關部門能夠跳出利益糾葛的局限，將改革的重點從“拆分合并”問題轉移到“我國究竟需要什么樣的國家石油公司”，以及“通過什么樣的機制來確保國家石油公司的商業目標和非商業目標各得其所”等根本性問題上來，盡量避免見招拆招式的改革措施。簡而言之，圍繞培育真正屬于“國家”和“全民共享”的國家石油公司，應成為是國家石油公司新一輪改革的邏輯起點。