煤礦井下工作人員面臨各種自然災害（頂板、瓦斯、粉塵、透水、火災等）和機械設備傷害對于生命安全和健康的威脅。礦工不但承擔了繁重的工作，還在事故中失去生命、受傷致殘或者在井下高濃度粉塵場所工作后患上塵肺病。

煤礦安全工作的根本目的是保證礦工的作業安全、健康，使得他們的生命和健康免受傷害。生命和健康，對每個人都同樣的神圣和珍貴，把“零死亡”作為煤礦安全的目標，為之不懈地奮斗，是真正落實“安全第一”的方針和尊重礦工生命的實際行動；就滇西小煤礦目前的現狀，要實現這個崇高的目標，任務十分艱巨。既需要對煤礦企業的生產經營格局進行調整，也需要改變安全管理的薄弱環節。

一、滇西小煤礦的歷史沿革及防災能力現狀概要

在上個世紀九十年代發展鄉鎮企業的時候，產煤縣內各種所有制（縣屬國有、鄉鎮集體、私人合伙）的小煤礦大量涌現，有的縣內多達一千多個小煤窯。小煤窯除了人力和簡單的挖煤工具外，無資金、無設備、無證照（連采礦許可證都沒有），沒有安全保障措施（連瓦斯檢查儀器都沒有），大小事故頻繁發生。小煤礦成了生產和生活的手段，而礦工付出的是生命的代價。

2000年以后，國家加大煤礦安全整治的力度，重點縣內煤礦從原來上千處（如華坪縣、祥云縣）降到幾十處（華坪49處，祥云37處）。整個滇西區域，現有煤礦169處，其中158處屬于生產能力30萬噸/每年以下的井工小型煤礦。事故數量雖然逐年明顯下降，死亡人數從2002年102人到2006年的54人，再下降到2014年的5人，徹底改變了從前事故頻發的局面。

但是，就目前的煤礦現狀要實現“零死亡”，是絕難實現的。可以毫不隱晦地說，“零死亡”目標對于滇西的眾多小煤礦來說，就如同在浮沙之中建高樓。其根本原因在于煤礦企業內部還沒有建立起真正有效而可靠的抵御各種礦井災害的力量。

單就預防透水事故來說，近年發生的事故就暴露出煤礦存在以下薄弱環節：一是多數小煤礦沒有礦井地質報告，含水層、老窯積水情況不清，不能夠事先采取針對性的探放水工程，一旦揭穿含水層、老窯積水，必然發生透水事故；二是多數煤礦沒有采掘、地測專業的技術人員，遇到透水征兆時，不引起重視或者不能制定科學合理的探放水措施，盲目作業導致事故發生；三是多數礦井沒有編制切合實際的水災預防處理計劃，即使編制了一個形式上的文本，但也沒有按照規定開展礦井防治水工作。

如上現狀的的礦井，幾乎沒有抵御礦井水災的能力，更談不上“有效、可靠”，一旦在受水害威脅區域作業，透水事故的發生就難以避免。滇西為數不少的小礦井在防治頂板、瓦斯、火災、機械設備等類事故方面也存在如上類似的薄弱環節，事故隱患大量存在。

二、制約防災能力建設的根本因素是煤礦企業沒有實現規模化經營，礦井安全投入沒有可靠的保障

總起來說，目前井工小煤礦在防治事故方面的主要制約因素是：一、缺乏專業技術管理團隊，沒有建立和落實科學合理的規章制度，沒有采取嚴密有效的防災措施，違章指揮時有發生；二、井下作業隊伍不穩定，每年大量招收新工人，缺乏技能熟練的作業人員，違章作業大量存在；三、井下普遍使用落后的工藝和設備，工藝存在安全缺陷，設備安全性能低、故障率高。

以上問題歸結為“投入不足”，就是沒有投入足夠資金來配備專業技術管理團隊、維持一支穩定的職工隊伍和更新工藝和設備。而造成投入不足的根本原因就是礦井的井田儲量小、賦存條件差，單井生產規模小，服務年限短，導致礦井投資方短期行為嚴重，沒有長遠打算，只圖短期賺錢，沒有作煤炭企業長遠規劃發展的動力。

一個生產能力幾萬噸的煤炭企業，職工總數不過五、六十人，要長年支付十個人左右的各類煤礦專業技術人員工資，是無法盈利的；即使煤層賦存條件適合機械化開采，采用機械化采掘工藝每年產幾萬噸煤炭顯然只有虧損；要投入大量資金進行地面廠房和井下設施建設達標，礦井服務年限只有八、九，估計也難以收回投資；而這樣的礦井要為所有職工繳納社會保障金，維持穩定的職工隊伍也是不可能的。

現今多數小煤礦企業仍然是儲量幾十萬噸，生產能力幾萬噸，服務年限不超過十年。即使在煤價較高的時候，小煤礦要保證足夠的安全投入，使安全條件達到煤炭行業安全標準、規范的要求，也是難以盈利的。

沒有能力保證必要的安全投入是井工小煤礦致命的缺陷，嚴重制約了礦井安全保障能力，煤礦不能夠有效可靠抵御事故災害，就使保護礦工生命安全的所有努力和愿望落空。

三、當前推進工作的途徑

“零死亡”目標的提出，是關于人的價值觀念的真正轉變，需要的是一步一個腳印地踏實推進工作，離開煤礦安全生產的客觀規律和煤礦實際的結合是沒有其它途徑可以實現的。根據目前滇西煤礦現狀，煤礦企業要在生產規模提升的基礎上抓實安全達標工作；同時要僅僅圍繞提高事故防范能力改進安全監管工作。

在企業方面：

（一）一定的生產規模是井工煤炭企業實現安全達標的基礎

將小煤礦的生產能力整合到一定的規模，使企業安全投入在經營運行成本中占比合理，企業有能力負擔，才能夠招聘必要的技術人員，建立一支技術管理團隊。企業具有長期開采的儲量保證之后，使企業具有長線投資的價值，才能維持一支較為穩定的企業員工隊伍；而不是投資方打一槍換一個地方，臨時拼湊，然后一哄而散。這要求相應地調整有關煤炭資源、稅負的規定，采取進一步整合重組小煤礦的具體措施。只要幾萬噸規模的小型井工煤礦作為獨立的企業存在，其安全保障能力就難以改善，實現“零死亡”就缺乏支撐。

幾萬噸規模的小型井工煤礦難以聘請和留住專業技術人員。實際情況是：極少數煤礦有一兩個專業技術人員，既要委以礦長或者副礦長的職務，又要擔任總工程師、技術負責人以至于技術員，技術員還既干采掘通風，又要負責測量、地質，甚至于機電也要兼著干，一身多職責，技術工作只能夠蜻蜓點水。光是通風都管不好，何況采掘、機電。這樣的煤礦根本不能夠實現有效的技術管理。

（二）實現專業化和機械化才是煤礦安全可靠保障

沒有專業技能人才，就不能實現嚴密規范的安全管理，也不能使用和維護設備儀器。很多煤礦的通風安全監測監控系統安裝以后，由于不會使用和維護，沒有起到任何效果；電氣設備不完好，有了探水鉆卻不能夠進行有效的探放水作業，安裝了瓦斯抽放泵站卻根本不抽瓦斯或者抽放不達標等等。

具備一定規模的煤礦要將過去的粗放管理模式向技術化、專業化轉變；從使用安全性能低的工藝設備、大量投入勞力生產向機械化、信息化、自動化生產方式轉變，結合實際采用先進的生產工藝和設備，盡量減少人力投入。

（三）企業管理人員和職工要真正樹立“不安全，不生產”的行為準則

人的生命權是不可交換的，對生命的傷害是無法補償的，要把人的生命放在神圣崇高的位置；真正落實“安全第一”，把“不安全，不生產”作為安全管理的準繩，不符合安全標準的規定，就意味著不安全，就不能夠進行生產活動。而不是沿襲形式上的呼口號，貼標語，但是對于井下存在的事故隱患視而不見。

要判斷是否安全，就必須查清作業前環境災害威脅和作業過程中的不安全因素，然后采取措施消除環境威脅，比如抽放瓦斯、石門揭穿煤層措施，或者監控作業過程中的不安全因素，比如制定作業規程、落實現場生產指揮和安全檢查人員等。

企業的任何井下工程都要要制定不準作業的禁令和緊急撤出作業人員規定，并指定把關人員；無論任何情況，只要違反，任何人都有權停止作業；即使造成經濟損失也要堅決制止違章、冒險作業，對按規定制止作業的人員要進行表彰記功和獎勵，以形成反違章的風氣。

在部門監管能力建設方面：

（四）加強基層監管部門建設

要進一步明確劃分部門監管責任和企業安全責任的界限。2010年區域內某起一般頂板煤礦事故處理中，企業人員沒有任何一個被追究刑事責任，事故批復也沒有提及任何刑事責任追究，但是政府監管部門人員卻因為此次事故發生被司法機關以失職瀆職為由追究刑事責任。如果監管部門既要監督煤礦安全又要顧及企業生產經營，就難免在執行監管法規時進行權衡規避；如果監管部門有包辦企業進行安全管理的行為傾向，一方面是政府部門本身無法代替企業實施有效的安全管理，另一方面是使企業產生依賴思想，不履行作為責任主體的安全職責。職責不清的結果是安全措施不落實和事故發生。

加強基層執法權威，保證執行力。基層執法權威下降，說了不算，部分礦主不把煤炭局、監督管理人員的監管指令當一回事，監督管理人員面對企業理直氣不壯，處于尷尬奈何的境地，久而久之，執行力打折扣，嚴不起來，執行不下去，沒有起到應有的監管作用。

縣級煤礦監管隊伍缺少專業技術人員。招不到、留不住專業技術人才，監管缺少專業化，出現不會管，不敢管，管不了的趨勢。監管工作缺少目標，責任不落實，沒有激勵機制，效能低下。

（五）事故處理要真正做實“吸取教訓，落實防范措施”工作，達到防止事故再次發生的效果

除了妥善的善后和嚴厲的追責，事故處理如果不能夠達到“吸取教訓，落實防范措施，防止事故再次發生”的目的，可以說事故調查處理的功夫是不到家的。而事故重復發生，說明離真正吸取事故教訓、落實防范措施是有差距的。

事故教訓，從原因分析得來。只重視直接原因，或者目的性、偏向性地分析間接原因，沒有從深層次查找產生這些直接、間接原因的條件和土壤，沒有直面更大范圍的缺陷和問題，就不能夠找出根本原因，無助于從源頭上防范事故發生。野火燒不盡，春風吹又生。如果調查結論，缺少證據、科學、邏輯支持，雖然看上去堂而皇之，有權威派頭，但是依然缺少說服力。在責任追究上，很多批復只是簡單給予人處理結果，沒有依據，“戴帽子、打棒子”的模式，離“依法依規”的要求還有較大差距。

針對在煤炭行業內部切實落實防范措施力度不夠、與達到“一礦出事故，萬礦受教育”目標差距較大的問題，應研究制定進一步的落實機制和措施，以法治保障推進事故防范措施落到實處。一些煤礦對于其它礦井發生的事故，重視不夠，還常常對政府要求開展自查自檢，上報隱患，或者臨時停產等措施不執行，意見很大。

（六）要加強監管執行力的保障措施。曾經發生過監管人員家人受到威脅、個人被設局報復、或家門口被放置炸藥的事件，表明煤炭監管執法人員不是沒有風險和壓力的。與個別法治意識淡薄的小煤礦業主之間，還處于博弈狀態。當前，煤礦管理的矛盾較為突出，為了預防事故監管執法必須高標準、嚴要求，還要加強執法保障能力，有“鐵規定，剛執行”具體手段措施。打擊不良人員有令不行，有禁不止，無視法治，慣于歪門邪道的的歪風邪氣。

（七）嚴格安全許可

判斷一個礦井是否處于安全運轉狀態的具體方法就是就是看這個礦井是否符合安全規定，如果礦井各項生產作業均符合規定還出事故，那么就是標準還達不到安全要求。

企業要保證各項生產作業按照安全規定進行，要建立和落實安全監督檢查制度。為了監督企業落實安全規定，政府成立了安全監督管理機構。

監督管理機構職責之一是對企業進行生產作業的安全核準，在企業具備各項作業條件以后，要經過政府部門對其安全條件是否具備進行審查核實，然后決定是否許可企業進行建設或者生產。如果條件不具備的企業取得了安全生產許可，等于是在核準時同意企業可以在安全缺陷的情況下進行作業。

目前存在的問題主要是企業的技術管理人員配備、地質勘查技術資料、開采工藝及設備方面的條件達不到許可條件。

（八）改進執法檢查

由于生產運轉是動態過程，生產條件發生變化，政府部門還對其進行適當形式的檢查，以監督糾正其違規行為。這個檢查只能夠按照規定進行，要對職責、形式和內容作出具體規定。如果發現企業存在違規行為，應按照規定責令其改正，并給予處罰懲戒以引起其重視。

在監管執法中還存在以下不足：

一是安全標準沒有形成統一完備的規定，有煤礦安全規程、各種操作規程、設計規范、各種有關的法律、行政法規、部門規章、地方性法規、政府規章、地方性條例，還有各級政府和部門文件，政出多門，散亂不統一，規定不一致。應在出臺規定時由一個權威部門統一制定和發布，統一標準，便于執行。

二是實際執法檢查缺少具體的可操作性細則，導致在執法適用中對違法事實、處理依據存在較多分歧和爭議。比如安全生產法、煤礦安全監察條例等規定，發現煤礦在頂板管理方面不符合安全規定的，責令改正、停產整頓或者并處罰款，但是頂板管理的具體內容很多，有采煤工作面支護設計不合理、支護質量差、掘進迎頭空頂作業等等許多種具體情況，不同的情況其隱患的情節輕重有明顯的差別。應制定煤礦各種安全檢查類別的細則和處罰裁量幅度，以便于實際操作。

三是執法工作對于程序、形式偏重，二對于實質內容、效果偏輕，對于形式設定一些與具體工作實際不符合的繁文縟節，浪費了不必要的時間和精力；而對于如何提高效能、解決實際問題、工作中的難點著力不足。應研究制定結合實際，可操作性強的執法方式方法。