王紹光 香港中文大學政治與公共行政系講座教授、中國研究服務中心主任，清華大學公共管理學院長江講座教授，英文學術刊物《The China Review》主編 ，香港特別行政區策略發展委員會委員。曾出版《安邦之道:國家轉型的目標與途徑》（三聯出版社，2007年）《民主四講》（三聯出版社，2008年）等專著。

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十九世紀下半葉，世界上最糟糕的生產安全紀錄在美國。

美國礦難下降的六個前提

新京報:日前，美國梅西能源公司發生礦難，25人遇難，“是美國過去近25年來發生的最嚴重的一起煤礦事故。”反過來看，美國遏制礦難也是有效的。您了解美國是如何防止礦難的嗎？

王紹光:我以前推薦過一本書，叫《事故共和國》，現在已經我以前的學生田雷先生翻譯成中文出版了。這本書中就講到，十九世紀下半葉，世界上最糟糕的生產安全紀錄在美國。即使在二十世紀初，美國每年工傷導致約2％的工人死亡或殘廢。在很多行業，工傷是工人死亡的主要原因。當時美國工業事故每年平均致使35000個工人喪生，50萬工人致殘。具體到煤礦,19世紀60年代,美國賓夕法尼亞州煤礦每年有6％的礦工工傷致死，6％終身殘廢，還有6％暫時失去工作能力。20世紀初，美國每年有數千人死于煤礦事故。它后來也是經過多少年的探索后，小礦慢慢整合成大礦，監管體制雇的人越來越多，成立專門機構進行垂直管理，各個方面都發生變化，才逐漸把礦難降下來。

新京報:美國礦難得到有效控制，有什么法寶嗎？

王紹光:我認為，美國的礦難幾率降低，需要先厘清一個大前提，就是美國煤礦的六個特點。

一、美國的煤礦規模都比較大，很多煤礦都是露天開采，相對于井下開采而言，其安全系數肯定要大得多。二、美國的煤礦相對都不是很深，不達到一定深度，就不會產生大量的瓦斯，瓦斯爆炸的幾率自然會低一些，而瓦斯爆炸是中國引起礦難的重要因素之一，因為中國煤礦一般都很深。這兩個屬于自然因素，沒辦法人為改變。三、美國的煤礦數量比較少，只有2100個，而美國的監管部門人員比較多，美國聯邦礦山安全和衛生管理局每年要對每一個地下礦至少檢查4次，每一個露天礦至少檢查2次。四、美國的煤礦安全監管部門是垂直領導，而非地方領導，這樣容易避免官商勾結。五、煤礦數量少，表示開采不會過于無序，容易及時回填，并得到有效監管，不會產生生態失衡的礦難。六、煤礦在很多國家它的工人往往幾代人在煤礦上工作，就是礦山世家。這有什么好處？他們有所謂礦工的文化，能夠判斷是否安全，知道應該如何決斷。而不像那些為生計所迫的農民工，基本無技能可言，危險系數必然增加。

后四個屬于社會因素，著力改造，還是有可以作為的空間。

新京報:記得您在2004年發表的《煤礦安全生產監管:中國治理模式的轉變》一文中，引用了美國職業安全與健康署發布的一個數據，顯示出20世紀美國煤礦死亡人數的變化曲線。

王紹光:對，最嚴重的是1907年，死亡總人數達3242人。美國歷史上最大礦難發生在1907年12月，西弗吉尼亞一次礦難奪去了362位礦工的生命，創美國歷史之最。不過，從這之后，美國國會開始立法干預，先后出臺了多部法律來提高安全標準，并成立專門的礦山局進行管理。經過約20年的努力，礦難死亡率于30年代初開始明顯下降。但隨后很快又出現反彈，礦難死亡人數再次增加。直到40年代末下降趨勢才得以持續。

其實，不僅是美國，其他大的產煤國，包括像南非、德國、法國、印度這樣的國家，都有相同的趨勢。

新京報:不少學界人士把美國大幅降低礦難事故，歸功于1977年初出臺的《聯邦礦業安全健康法》，認為這是煤礦安全的“保護傘”。您怎么看？

王紹光:那個法律到20世紀70年代的時候才出臺，到那個時候，礦難死人的情況已經大大減少，所以僅僅把它歸功于一個法律我想是不夠的。比如說現在開采煤的方式不一樣，以前可能是挖洞，如果現在煤層比較淺的話，特別是露天開采，這種生產方式能使產生事故可能性大幅度減少。另外，機械化水平大幅提高也是重要因素。僅僅講法律那一個方面，不能解釋所有的東西。

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各國在煤礦安全方面的法律法規差別并不算大，關鍵就是監管的力度問題，和相應的經費與人員保障問題。

關鍵是監管能否有效執行

新京報:既然您說法律無法解釋所有問題，那么在剛才您提到的六個前提下，美國是如何對煤礦進行監管的？

王紹光:其實，就今天而言，各國在煤礦安全方面的法律法規差別并不算大，關鍵就是監管的力度問題，和相應的經費與人員保障問題。通俗一點說，就是不管如何監管，都要有人來執行，都要有錢來保障。并且，監管要進行第三方監管，而不是自我糾正式的，保障是要結合礦工在遇險時的生存需要，舍得成本來保障礦工安全。

有人批評政府監管不力，政府拿什么監管？用機器人監管嗎？監管是需要人來監管，你沒有人手的話僅僅空喊政府監管不力，這是毫無意義的，這是問題所在。

新京報:美國聯邦礦山安全和衛生管理局有多少人？

王紹光:不清楚，我只知道這個局所屬的美國聯邦政府勞工部有16000名雇員，而這個局的年度預算達3.5億美元，它在27個產煤州設置了45個監督站。

新京報:在美國，發生一次礦難的代價有多大？

王紹光:如果發生礦難，美國礦山安全和健康署可以吊銷煤礦的營業執照，讓它關門整頓，那個成本對他們來說是非常之高的。

新京報:新聞中說美國此次發生礦難的公司，2006年一起火災致死兩名礦工，遭美國礦山安全和健康署罰款150萬美元，創下當時紀錄。這個標準處于什么價位？

王紹光:在美國，這個標準我不覺得很高。要知道在美國出一個車禍就賠不少錢，所以150萬美元也不是特別多。要說具體的標準也很難說，因為一般因礦難死亡，肯定要訴諸法院，具體賠償是有彈性的。

新京報:美國要求每個礦井都要有一個專為突發事故而設、供礦工們暫避的“避險站”。站內能夠提供呼吸用的氧氣，并備有食物和飲水。在那些避險站內，礦工可以與外界隔絕，他們可以在那里安全地暫避至少36個小時。

王紹光:如你所說，這些“避險站”，以及里面的食物和設施，都是需要加大投入的。如果沒有財力來保障，沒有第三方機構進行定期監管，同樣無法實現。

新京報:現在有一個問題，美國要求監管人員一年至少進4次礦井去檢查，那也就是說平均三個月一次，您感覺這個檢查的效率和節奏夠不夠？

王紹光:我想應該是夠了，因為這個用不著天天去檢查，比如監管人員可以檢查這些礦工是不是經過培訓，煤礦不可能每三個月換一批礦工，我說的是每三個月換一批經過訓練的礦工，新的換上去來冒充老的，這種可能性非常小。再如，檢查設施，各種各樣安全設施是不是有，逃生設備是不是有。對這些東西一年檢查4次，我想差不多，如果一年做到兩三次也不錯了。這個沒有專門研究，我是憑常識來判斷。

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就是要從你自己的教訓里面吸取教訓，然后根據你自己的教訓想辦法解決問題。

煤礦文化是礦工最好的培訓

新京報:不少學者在總結美國礦工保護時都用了三個關鍵詞:法律，技術，工會。

王紹光:這三點都很重要，但是如果美國也有十萬個分散的小煤礦，這三點能解決所有問題嗎？所以針對不同國家解決問題的方式是不一樣的，這三點在美國管用，并不意味著放之四海而皆準。

新京報:通過梳理美國礦難史，我發現一個細節，可以為您這個結論佐證，就是每次礦難后，美國社會應對機制都會很快反應，比如1907年西弗吉尼亞州的礦難奪走362個人的生命，1910年美國礦務局就宣告成立；1951年，伊利諾伊州一個煤礦導致119人死亡，直接催生了1952年《聯邦煤礦安全法案》的出臺；1968年的西弗吉尼亞礦難導致78個礦工死亡，又直接催生了后來的《聯邦煤礦健康和安全法》的產生。

王紹光:其實各個國家針對礦難都會有一個及時的應對機制，比如立法干預，比如提升管理機構的級別，關鍵是這個應對措施是否有效。不是一有法律規定，一設置監管機構，情況就會自動馬上改善。“徒法不能自行”。上面我已經提到，美國真正將礦難死亡率降下來還是幾十年摸索的結果。另外，美國國會經常因為黨派分歧會發生爭執，立法也不一定很快。

新京報:以美國為例，您認為美國在煤礦治理方面，最大的經驗是什么？

王紹光:我認為，就是要從你自己的教訓里面吸取教訓，然后根據你自己的教訓想辦法解決問題。美國當年也沒法從哪個地方拷貝先進經驗，也得從自己那里去摸索，然后再慢慢地摸索出一條道路，它也走了很長時間。從十九世紀末，二十世紀初，一直走到七十年代，八十年代，有個七八十年的時間。

新京報:歸根到底，還是對礦工的保護問題。美國《聯邦礦山安全與健康法》第2條第1款規定:“國會謹此宣告:煤礦業和其他礦業的優先考慮和第一要務必須是礦工的生命和健康，礦工是最為寶貴的資源。”

王紹光:我不覺得這種宣言是非常重要的，你可以這樣說，但是只要沒有足夠的監管力量，沒有足夠的人手，缺乏充分資質的監管體系，這些話都是空話。

大家往往容易忽視的一點就是，中國不少從事這個行業的工人，大部分還是因生活所迫去的，不像美國有這樣一個“礦工世家”的傳統。傳統也是慢慢形成的，他們以前礦山世家開始的時候也是生活得很悲慘，然后勞動密集變成資本密集后，這樣回報比較高以后，他們的收入才提上去。可以說，煤礦文化就是礦工最好的培訓。

新京報:其他還有哪些國家控制礦難的做法值得借鑒？

王紹光:剛才說了，各國情況不一樣，即使在中國，各個省份的情況也有不一樣，沒有固定的模式可以復制。比如有些國家基本上沒有因礦難死人的，就因為它把礦山都關閉了，像日本，基本上不用煤礦，它就干脆從外面去買礦。現在你去看他們死亡率幾乎為零。

新京報:日本當時關閉煤礦的原因是什么？

王紹光:關閉原因就是它覺得不值得，從外面買就夠了，而且煤也不是日本主要能源的來源。中國跟包括美國在內的其他所有國家都不一樣，煤在能源生產和能源消費方面還占60%以上，很長時間在70%左右，這本身就使得煤的重要性、在中國出事的可能性要大得多。日本的核電，它的核反應堆比我們多得多，我們在建的加起來恐怕還達不到日本現在的水平，所以能源結構本身也是問題。

新京報:現在西弗吉尼亞礦難剛剛發生，他們的善后是怎么處理的？美國怎么看待這個25年來的最大事故？

王紹光:現在只知道礦難發生兩天后，聯邦礦山安全和衛生管理局任命了一個由14人組成的調查組，包括從勞工部借調的兩位律師。這種調查往往需要很長時間，可以長達幾年。有關這項任命的新聞稿還沒有提到會如何處理這個大事故。