2015年是中國能源改革的落地之年。最近一段時間，天然氣價格改革、電力體制改革指導意見等方案相繼出臺，油氣改革方案也正在制定中。2014年6月，中央財經領導小組首次提出“能源革命”，外界多以“罕見用詞”來形容中央決心。能源結構問題是大氣環境污染的主因，如何從環境經濟的角度看待中國的“能源革命”，本刊專訪了北京大學國家發展研究院能源安全與國家發展研究中心主任徐晉濤。

壟斷消解國家政策

記者：中央高層提出推進“能源革命”，還原能源商品屬性，構建有效競爭的市場結構和市場體系，強調能源的商品屬性，會使未來的能源政策發生根本性改變嗎？

徐晉濤：中國現在的污染問題與能源結構高度相關，特別是現在比較嚴重的空氣污染。“能源革命”的提出體現了解決這個問題的決心。中國經濟模式進入“新常態”要進行結構轉換，其中能源結構轉換非常重要。過去嚴重依賴化石能源，背后的原因不光是能源結構，還有體制問題。如果不改經濟系統里的激勵機制，想改結構是很難的。

中國特有的產業結構、能源結構有很多優惠政策，制度本身就是傾斜的。比如，石油行業高度排斥民營企業，這個產業鏈基本上是排斥民營經濟的。過去零售環節還是有競爭的，但現在“三桶油”在產業鏈的所有環節幾乎都形成了壟斷。上世紀90年代有10萬家左右的加油站，其中差不多一半是民營，經過政府大刀闊斧的整合，到90年代末，民營加油站幾乎都消失了，全部變成了國營。所以，這是一個嚴重傾斜的產業政策，國有企業高度壟斷，又享受很多國家補貼。

這個行業有一個很重要的使命就是保證國家的能源安全，一涉及安全，不僅國家資源的配置會向國有企業傾斜，它們討價還價的能力也比以前強勢很多。政治權力、經濟權力都空前擴大。大家以為有了國企，國家政策就容易實施和落實，實際生活中情況往往不是這樣。政企合一的國企在中國政治體系中的話語權也很大，他們過去承擔的政府職能并沒有下降，改革、標準化制定這些行政職能依然是他們承擔的，怎么能制定不利于自己的政策呢？這樣一種制度架構會使得問題越來越嚴重。

壟斷首先帶來的問題是效率低、產量低、價格高，消費者得不到最好的服務和產品，某種程度上這是對社會利益的掠奪；其次是滋生了龐大的利益集團，利益已經不限于國企內部，而是向全社會擴展既得利益，創造了一個支持自己的龐大勢力，很多民營企業的利益也跟他們綁在一起，所以這個體制有很多支持者，改革越晚，既得利益就越固化，阻力也就越大，而且改革的阻力會來自社會各個角落。因此，從“能源改革”到“能源革命”，就是要打破這套體制。

記者：前幾年政府就已經表示要積極推行能源市場化改革，近期出臺的電力改革方案、進口原油使用權放開也意在打破壟斷，但是從過往的經驗看，市場化改革對調整能源結構和發展新能源的作用并不明顯，這是為什么？

徐晉濤：以頁巖氣政策為例，中國重要的頁巖氣區塊、頁巖氣技術都掌握在“兩桶油”手里。去年，有油氣行業高層說中國頁巖氣已經處在革命的前夜。目前在技術研發和實驗性生產方面都取得了突破性進展，中石油、中石化都打出了高產井，但是全面開發仍然舉步維艱，這個局面就是體制帶來的。國家政策是把頁巖氣當成一個獨立的礦種，經營權要重新制定，配套的發展模式是用市場的模式，引進民營資本、國際資本，從而突破現有的油氣資源壟斷經營的局面。但是油氣行業主要企業領導層對此卻有不同聲音。有的對獨立礦種確立的科學性有不同看法，有的對引進民營資本持懷疑的態度?，F在中石油自己也在嘗試建立某種開發模式，和地方政府簽署了可開發的協議，也有國際合作的探索?？偠灾?，國家希望通過市場化發展新能源，必須找對與傳統體制對接的市場開發模式。

能源結構調整的障礙

記者：從能源結構來看，煤炭消費依然占據我國能源消耗總量的主導地位，從2003年至2013年，煤炭消費量占比從69.3%下降至67.5%，下降幅度僅為1.8%。國家也制定了相關政策，但為什么在落實中并不順利？

徐晉濤：煤炭的比重下不去主要還是因為煤炭相對便宜，小煤窯只有山西進行了整合，其他地方還是大量存在的，所以，煤炭行業相對充分的競爭環境降低了煤炭價格?？梢哉f我們的價格結構是有問題的，在化石能源的開發利用中沒有反映污染的成本。我們的環保政策里沒有強有力的經濟政策，煤炭、石油的生產和消費都沒有反映環境成本的價格要素，如果把環境成本考慮進去，煤炭的價格會相對提高。一旦征收碳稅，相當于給天然氣、頁巖氣這些碳排放量低的能源提供了補貼，市場格局就會發生變化。所以，必須要對價格結構作調整，才能改變能源結構、產業結構。

但是現在調結構又跟經濟下行交織在一起。煤炭嚴重過剩，比以前更便宜了，工業需求下降導致煤炭價格下降，非工業的市場對煤炭的需求就會提高，本來天然氣就貴，煤炭一降價可能就會在某些領域提高煤炭的需求量，特別是在農村，沒有任何管制，對煤的消耗可能增加。這是不利于節能環保的一個方面。當然，現在的形勢也有有利的因素，就是能源結構調整的社會成本低了，過去，高污染行業高歌猛進的時候，吸納一定的就業，如果那時候搞環保，環境政策就要承擔就業責任?，F在經濟下行的背景下，政治上的壓力比以前小了。所以，“能源革命”除了在產業組織上下功夫，還要有價格政策。中國解決環境問題偏向于行政手段，關停企業、提高標準、罰款。其實，經濟政策總是更有效，而且社會成本較低，碳稅、環境稅能夠增加地方政府的收入，也能讓地方政府產生積極性。

記者：傳統能源降不下去，而清潔能源的發展也遇到瓶頸，是不是利益問題壓倒了技術問題？

徐晉濤：從現在的能源結構來看，煤炭占比還是非常高，石油的比例也不低。煤炭和石油加起來在80%以上。天然氣和其他可再生能源占比很少。近幾年煤炭沒有增長，增長比較快的是石油，主要是小汽車擁有量膨脹。煤炭很大一塊是用于發電，總發電量的80%還是火力發電。

其實中國在新能源方面的技術創新是非?？斓?，全世界都有中國的光伏發電技術，拿德國來說，默克爾政府承諾德國2020年廢除核電，2030年可再生能源在電力消費中的占比達到75%，即便如此，德國綠黨認為占比還可以更高。世界銀行歐洲區首席經濟學家就說，德國的成功完全是建立在中國的技術上，發展的基礎和成本曲線都是按照中國的技術劃的。

中國技術可以支撐德國進入綠色增長的時代，為什么在中國顯得那么遙遙無期呢？德國的光伏發電都是分布式、家戶式的，幾乎完全取代了火電，每個人都能發電，在家戶社區層面實現供給。如果中國也用這種模式發展光伏發電，就是對國家電網現有經營模式的巨大沖擊。人人都是發電方，電網就會失去控制權，變成了“高速公路”，不管“公車私車”都可以上。所以說，分布式就是一種能源體制革命，可以帶來體制上的重大突破。

正因如此，必然會面臨阻力。國家電網近期也有鼓勵分布式發展的政策，也推出了幾個例子，但是沒有看到真正的高速發展，回過頭還是在搞超高壓、智能電網。為什么在中國發展太陽能、風能就必須得上超高壓、智能電網呢？尤其是農村，搞分布式其實是很容易的。這背后實際上就是產業組織和能源體制改革的問題，國家電網的利益更多的是與火力發電綁在一起的。火電為主的發電結構很難改變，需要在制度上有革命性的突破，而不是修修補補。

記者：“能源革命”如何加強民眾參與和地方政府的作用？

徐晉濤：“能源革命”必須要有更頂層的設計，同時還要有外部沖擊，否則就無法實現。以環保為例，老百姓對環保最不滿，但他們對環保的政策制定從來沒有發言權。在環保界，有環保聯邦主義這個思潮，就是環保要靠地方政府和民間力量主導，民眾要對環保有主導權、發言權。中國和日本的對比可能更典型一些，過去，日本大公司與政府的利益聯系也很密切，中國搞產業政策的時候基本上是跟日本學習的。日本的環保改善是民間推動的，這樣才打破了既得利益格局。首先是民眾抗議，推動環境問題上升。

另一方面，日本的地方政府高度自治，其環境標準比中央政府出臺的嚴格很多倍，地方政府在環保方面比中央政府起的作用大得多。而在中國恰恰相反，很多案例都是地方政府和企業勾結，違反環保政策。如果地方沒有積極性、沒有行動，環保問題怎么可能解決？所以，我認為中國還沒有找到解決環保問題的出路。

調動地方政府的積極性

記者：從環保部門來說，最近幾年在控制工業污染排放方面也開始有所作為，如何評價他們在解決環境問題上的作用？

徐晉濤：環保執法靠中央主管部門只能起殺一儆百的作用，如果地方政府沒有積極性，只能是欺上瞞下。中國的環境標準并不比世界上其他國家低，如果中國的環境法能夠嚴格執行，環境問題早就解決了。90年代中國就有非常嚴格的環境政策，比如關停“十五小”，15種重污染行業的小企業都要關停。還有“零點行動”，一夜之間，淮河流域關停幾千家企業，但是淮河的污染問題解決了嗎？說明那幾千家企業沒有徹底關掉，只不過是當時關了，風頭一過，照常開工生產。所以，不能靠中央機關監督企業，真正利益相關的是地方政府。問題的關鍵是地方政府現在沒有嚴格落實環保政策的動力。

改變中國的環境問題，目前來看最薄弱的環節就是地方政府，在工業企業污染排放方面，地方政府不作為是最重要的問題；從能源結構來說，產業組織的壟斷是較為嚴重、核心的問題。如果這兩個問題解決了，就是真正的“能源革命”。否則，環保和能源結構的改善就是運動式。真正感受到環境改善應該說是“十一五”期間，中國政府出臺了一些政策，能源強度下降20%，主要污染物下降10%。但是看2011年的數字，大部分指標都出現反彈，這說明行政高壓帶來的環境改善是不可持續的，都是臨時性的措施，我們還沒有找到一個革命性的道路。

記者：你認為地方政府綠色GDP考核是一個出路嗎？

徐晉濤：考核是靠不住的，因為數據可以造假。對地方政府來說，在目前的經濟形勢下，環保很難變成第一要務。地方政府官員任期的不穩定性導致了他們的短期行為，不管百姓和中央政府多么重視環保，地方政府的行為都沒有大的改變，環保政策也很難落到實處。而且光靠信息公開不會在根本上解決問題，因為數字是可以加水分的。2013年，國務院就出臺了“大氣十條”，但是空氣質量有改善嗎？有些人看到PM2.5的指數有降低，就說空氣質量在改善。其實沒有，只不過是刮風天數多了一些。近期有統計分析表明，風速變化對PM2.5指數變化的影響能達到80%多，這也表明政策沒有產生顯著的影響。所以說，既然是“革命”，就需要有外部力量來促使體制做出改變，最終體現在負責執法的地方政府徹底改變行為。