近年來，我國能源發展取得巨大成績，能源供應保障能力不斷加強，保障體系也在逐步完善。但與此同時，我國能源體系的高碳特征非常明顯，以煤為主的化石能源在能源生產和消費結構中占主導地位。這導致了溫室氣體排放的過快增長，是造成當前環境污染的主要原因，不僅擠占了低碳能源技術的應用空間，也使安全供應問題日益突出。那么，該如何實施低碳能源發展？

基本構想

分步驟實現能源消費碳排放的總量控制和峰值。嚴格控制能源消費的增長速度，科學規劃煤、電、油、氣、核及新能源的發展利用，從粗放、低效、高排放、欠安全逐步轉型為節約、高效、清潔低碳、安全的現代化能源新體系，推動能源消費的碳排放量在2030年前達峰，推動能源消費總量在中遠期進入平臺期并逐步達峰。

盡早實現煤炭消費峰值，為低碳能源發展留出空間。對煤炭消費實施嚴格的總量控制，推動煤炭消費在2020年前達峰，將其戰略地位調整為重要的基礎能源。同時要重點發展煤炭潔凈生產和利用技術以及煤氣化多聯產和碳捕集、利用或封存（CCUS）等新型系統，走上安全、高效、環保的煤炭發展道路。

加強化石能源的清潔化、低碳化供應。重新審視化石能源領域的發展模式，推動傳統化石能源行業真正走上高能效、低污染、低碳化道路，到2030年基本實現與國際水平接軌。通過技術創新推動非常規油氣資源的開發利用，加快相關基礎設施建設，使非常規油氣資源成為重要的接替能源。

推動非碳能源產業的規模化發展。大力提升可再生能源、核能等的生產和利用，推動其戰略地位由目前的補充能源逐步上升為替代能源乃至主導能源。2020年后的新增能源消費主要由非化石能源來滿足，推動可再生能源技術進步和相關政策制度創新，在全球可再生能源變革過程中力爭上游，逐步形成可再生能源的技術和市場優勢。

加速能源體系的國際化進程。抓住當前蓬勃興起的第四次能源革命的歷史機遇，盡早融入世界能源革命的大潮之中，以天然氣和非化石能源等低碳能源替代煤炭、石油等高碳能源，并逐步建立以電力為核心的智能、優質能源系統，到2050年使低碳能源成為主導能源，實現能源生產和利用方式的深度轉型。

對策建議

加強低碳能源與環境保護的協同管控。能源與環境的相關主管部門要加強協作和配合，從戰略和全局高度統籌規劃、科學管理，不斷制定、創新、完善能源利用、碳排放和生態環境保護相結合的目標、政策和機制，實現大氣環境質量和碳排放的協同控制，并根據環境保護和能源利用狀況的變化，及時修訂和不斷嚴格大氣環境質量標準和碳排放標準，盡快接近國際先進水平。

實施碳排放總量和能源消費總量雙控制度，控制能源消費和碳排放的過快增長。按照循序漸進、區域差別與全面推動相結合的原則，推動碳排放總量和能源消費總量控制的協同實施，倒逼能源結構盡快向低碳化、清潔化和現代化轉型。2020年前，建立碳排放強度和碳排放總量雙控制度，出臺嚴格的煤炭消費總量控制措施，切實遏制各地能源消費總量的過快增長趨勢。2020—2030年間，全面實施并強化碳排放總量控制制度，出臺嚴格的化石能源消費總量控制目標和措施，推動高碳化石能源（煤炭和石油）在2030年前達到消費峰值。2030—2050年間，出臺碳排放減量目標，制定嚴格的能源消費總量控制目標，推動能源消費總量進入平臺期。

實施分區分類煤炭消費控制制度，逐步減少對煤炭的過度依賴。一是嚴格限制東部地區的煤炭消耗總量，尤其是北京、上海這樣的國內最發達地區，將建設“無煤城市”作為近期的發展目標，東部其他沿海地區嚴格控制高耗煤行業的發展，“十三五”期間東部地區實現煤炭消費總量負增長。二是中部地區根據各區域的實際特點分區控制煤炭消耗總量，利用后發的政策、市場和技術優勢做優增量、調整存量，到2030年前基本實現煤炭消費總量的負增長。三是西部地區可適當增加煤炭的消費量，但要控制煤炭消費的新增量，通過建設大型煤電基地并實施“西電東輸”，優化我國電源布局。

堅持能源發展方面的依法治國，強化低碳能源發展的法律制度和標準體系。一是加強相關立法工作。盡快制定應對氣候變化法，將應對氣候變化和發展低碳經濟的重點制度安排以專門法律形式予以確認；將發展低碳能源列入我國正在制定的能源法，將低碳化作為能源發展的主線；完善低碳能源發展相關的配套法律法規，增加應對氣候變化的有關條款。二是加強能源行業、產品技術標準規范以及節能、低碳標準體系建設。研究制定低碳燃料標準，以此鼓勵創新、改進技術，推動用高效、低碳能源替代高碳化石能源；分階段、分步驟出臺對重點行業和技術的碳排放定額標準，在工業、交通等重點行業逐步引入溫室氣體排放績效標準管理體系，引領和推動低碳能源技術的創新和發展。

加快能源體制改革，打破壟斷和全面開放并舉。一是逐步推動能源管理體制由“分散”走向“集中”，扭轉當前國家能源局負責能源行業管理，但國土資源部、商務部、電監會等分別保持著礦產資源開采、成品油市場流通、電力行業管理的分散管理格局。二是加快能源領域的市場化改革，打破能源領域一直由少數幾個國家企業高度壟斷的利益布局，真正破除非公有制經濟進入能源領域的體制性障礙，大力推進投資主體多元化，允許非公有資本可以參股等方式進入電力、石油等能源行業。三是打破能源價格管制，逐步理順能源定價機制，建立和完善與基本國情相適應，反映市場供求狀況、資源稀缺程度、環境損害成本以及社會承受能力的能源價格形成機制。

采用恰當的財政和金融手段，積極推動能源低碳化發展。一是采取積極的財政手段（包括政府補貼、稅收減免等），提高低碳能源的市場競爭力，培養消費者的使用偏好，帶動能源結構的優化。二是提高能源稅收水平，包括對生產者征收的資源稅和生態環境補償稅，以及對能源消費者征收的環境稅，并將稅收收益用于補償能源生產消費所帶來的生態環境成本。三是加強財政手段和金融手段的有機配合，不斷創新金融產品和服務，拓寬企業投融資渠道，充分發揮金融手段的資金集聚功能和資源配置功能，促進低碳產業的發展。

處理好政府與市場的關系，用市場機制引導能源的低碳轉型。一是遵循“市場決定資源配置”的一般規律，著力解決當前能源低碳轉型中市場體系不完善、政企不分、政府干預過多和監管不到位等問題，發揮政府對能源低碳發展的政策引導作用，推動能源資源配置依據市場規則、市場價格、市場競爭實現效益最大化和效率最優化。二是在已有碳排放權交易試點基礎上，在“十三五”期間建成覆蓋全國、規制統一的碳排放權交易市場，創造有利于低碳發展的良好市場環境。三是將碳稅作為碳排放權交易的有益補充，在碳排放權交易體系不能覆蓋的領域，實現對碳排放權的定價，形成對小型社會組織和家庭的激勵和約束。

推動低碳能源化的技術研發，加強相關創新制度建設。一是建設國家級的能源科技研發機構和平臺，加快能源重大科技攻關，促進我國低碳能源技術實現重大突破，盡快趕上全球能源技術革命的步伐。二是建議國務院能源主管部門統一領導能源技術的研究與開發工作，保證能源技術研發的前瞻性和戰略性。三是建立社會化的能源技術研發機構，鼓勵多方面力量參與到低碳能源技術的研發中，逐步建立起一種科研機構、大型企業與社會資本優勢互補、利益均沾的能源低碳化、清潔化的技術研發和創新制度體系。

改變傳統的能源發展戰略思維，全方位加強能源國際合作。一是以開放的思路制定新時期的中國能源發展戰略，從主要依據國內資源的“自我平衡”逐步轉變到更為積極的能源“走出去”策略，充分利用好國內外兩種資源、兩個市場。二是以保障煤炭、石油和天然氣等常規能源供應為基本合作目標，保障已經建立的煤炭進口通道的穩定，強化與俄羅斯和中亞地區石油、天然氣輸出國的貿易合作，進一步降低海上運輸通道帶來的能源安全風險。三是大力開展新能源和可再生能源的國際合作，通過積極的外交戰略消除發達國家的核心技術和知識產權保護壁壘，推動建立全球先進技術共享交流平臺。四是不斷謀求建立長久的雙邊和多邊能源合作機制，提高中國在能源定價機制中的話語權，主動參與構建公正合理的全球能源治理機制。

（李俊峰，國家氣候戰略研究中心研究員。劉強，國家氣候戰略研究中心副研究員。李高，國家發展改革委氣候司副司長。）