受荷蘭政府邀請,中國國家能源局局長努爾·白克力不久前率團出席在荷蘭海牙舉辦的能源憲章部長級會議,并代表中國簽署了新的《國際能源憲章宣言》。中國自2001年12月成為能源憲章受邀觀察員國以來,雙方通過人員互訪、召開研討會和信息交流等方式開展了大量合作。國家發改委強調,本次簽署國際能源憲章宣言,標志著中國由受邀觀察員國變為簽約觀察員國,在國際能源治理的道路上邁出了新的一步。

從歐洲能源憲章到國際能源憲章

能源憲章是歐洲國家發起設立的、成員國覆蓋歐亞大陸的多邊性國際能源法律治理體系,以1991年《歐洲能源憲章宣言》為龍頭,以1994年《能源憲章條約》為主體,規制內容以能源投資、貿易、運輸為主,兼及能源效率、競爭政策、金融、稅收、保險、環保、人員往來、政策透明度等廣泛議題。2010年11月,能源憲章成員方通過了“能源憲章進程現代化路線圖”,啟動全球化戰略,力圖擴大成員國的地理覆蓋范圍,并重塑以能源貿易、能源投資和能源運輸為核心的制度優勢。

2015年5月在荷蘭海牙舉行的能源憲章部長級會議上簽署的《國際能源憲章宣言》,是能源憲章體系現代化進程的最新也是最重要的事件,宣告了能源憲章體系從歐洲能源憲章到國際能源憲章的華麗轉身。結構轉型和制度升級是決定能源憲章轉型成敗的兩條生命線。其中,制度升級試圖重塑能源憲章體系的制度優勢,凝聚以能源貿易、能源投資和能源運輸為核心的制度設定,并以此激活既有成員國對能源憲章的政治熱情,并加強其對非成員方的吸引力。結構轉型則表現為能源憲章目前正在推行的全球化戰略。能源憲章體系希望借助結構轉型吸引更多國家參與到能源憲章體系中,在地理版圖上實現全球化,其擴張的重點,正是亞洲、非洲和拉美等新興國家。

能源憲章全球化戰略和我國“一帶一路”建設在地理范圍上重合,在政策議題上兼容,兩者殊途同歸,不謀而合。能源憲章現有成員版圖剛好和我國的“絲綢之路經濟帶”規劃基本吻合,其擴大的方向以亞洲、非洲和拉美等新興國家為重點,與我國“21世紀海上絲綢之路”的方向大體一致。在這個意義上,二者合力,完全有望成功打造一個有全球影響的“絲綢之路能源帶”。

能源憲章與“一帶一路”能源合作

博鰲亞洲論壇之后,“一帶一路”建設進入新階段。2015年3月28日,習近平主席在博鰲論壇發表《邁向命運共同體、開創亞洲新未來》的主題演講,指出:“國際形勢繼續發生深刻復雜變化,國際格局和國際秩序加速調整演變；能源安全等非傳統安全和全球性挑戰不斷增多,南北發展差距依然很大”；“一帶一路”合作倡議契合中國、沿線國家和本地區發展需要,符合有關各方共同利益,順應了地區和全球合作潮流。

習近平主席強調“一帶一路”建設“要推進建設亞洲能源資源合作機制,保障能源資源安全”。緊隨習近平主席博鰲演講,國家發改委、外交部、商務部經國務院授權聯合發布了《推動共建絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路的愿景與行動》(簡稱《“一帶一路”愿景和行動》),細化“一帶一路”建設路線圖,明確中國推進“一帶一路”建設的共建原則、框架思路、合作重點和合作機制。而能源合作是“一帶一路”建設的重中之重。

《“一帶一路”愿景和行動》倡導依托既有合作平臺拓寬國際互利合作,強化多邊合作機制作用,讓更多國家和地區參與“一帶一路”建設。需要指出的是,亞歐大陸上的能源合作并不是制度洼地,轉型中的能源憲章體系極有可能構成“一帶一路”能源合作所依托的制度平臺。中國參與能源憲章在多個層次上與中國優先對外政策高度契合,有利于中國建立符合中國利益的國際能源治理框架,搭建“絲綢之路能源帶”的戰略平臺,形成撬動以能源產業為核心的綜合性國際經濟治理體系改革的戰略支點,而且有助于樹立中國建設性地、負責任地參與國際治理的國際形象。

中國應深度參與能源憲章進程

簽署《國際能源憲章宣言》是中國參與能源憲章體系轉型進程的第一步。作為政治性宣言,宣言明確了能源憲章轉型的重點,昭示了締約國在能源領域進行合作的姿態。然而,宣言并不具有法律拘束力,任何接受這些原則的國家都可以簽署。更實質性參與能源憲章體系的一步是簽署具備法律拘束力、處在能源憲章體系核心的1994年《能源憲章條約》,并推動其核心條款修改,致力于達成新的《國際能源憲章條約》。

從短期來看,中國應考慮簽署《能源憲章條約》。中國加入《能源憲章條約》的成本較低、收益較大。一方面,《能源憲章條約》項下的法律義務要求與中國在世界貿易組織和新一代國際投資協定下已承擔的國際義務大體相當；國內能源立法體系與能源憲章條約的銜接度高,而且加入《能源憲章條約》有助于整合國內碎片化的零散能源立法。另一方面,作為相對發達的投資條約,《能源憲章條約》可以彌補我國與《能源憲章條約》締約國簽署的早期投資條約保護范圍有限、保護程度不足的缺點,提高對中國在《能源憲章條約》締約國直接投資的保護水準。而且,簽署《能源憲章條約》與中國最近優先推進的“一帶一路”戰略高度契合,也使我國有機會積累參與乃至引領國際制度改革的一手經驗,為中國更加深入、更負責任、更具建設性地參與乃至引領現有國際經濟制度的建構改造提供一個最佳的“制度練車場”。

從長期來看,中國應積極推動修訂《能源憲章條約》,引領能源憲章體系的2.0升級。出席今年5月舉行的能源憲章部長會議并簽署《國際能源憲章宣言》已經昭示了中國積極參與并謀求主導全球能源有效治理的姿態。中國應繼續在簽署《能源憲章條約》的基礎上推動條約機制升級,打造更加平衡、更加高效、更能回應跨國投資監管政策需求的新一代多邊投資條約,并納入更廣泛的能源合作議題。中國應該積極謀求在能源憲章決策和運行機制中發揮重要甚至主導作用,使能源憲章進程與“一帶一路”建設良性互動、優勢互補,著力打造以我為主、于我有利并惠及全球的“絲綢之路能源帶”。

(作者系西安交通大學法學院院長兼絲綢之路國際法與比較法研究所所長)