中國能源體制改革已步入攻堅階段，既有矛盾亟待破解，新形勢也迫切需要變革體制機制。改革既要加強頂層設計，又要根據不同行業特點分類推進

□王金照

改革開放以來，中國能源體制改革穩步推進，在引入競爭機制、培育市場主體、完善市場體系、加強管理能力建設等方面取得了重要進展。目前，中國能源體制改革已步入攻堅階段，既有體制矛盾亟待破解，新形勢也迫切需要變革體制機制，同時要統籌兼顧社會承受能力，妥善處理好各方面的利益關系。

改革面臨的形勢和任務

能源領域單一投資主體格局逐步打破，能源市場初步建立，能源價格改革向前推進，能源發展的體制環境不斷改善，對保障能源供應、促進經濟社會發展發揮了重要作用。

受多種因素制約，中國能源體制機制與科學發展的要求仍有較大差距，深層次矛盾不斷積累，并日益成為轉變能源發展方式的主要障礙。突出表現為：煤炭資源管理及市場準入退出等機制不健全，資源稅費政策不完善，開發秩序較亂，資源收益分配不盡合理；電網獨家壟斷電力買賣權力，用戶與發電企業不能直接交易，區域電力市場建設停滯，電價改革滯后，輸配分開和競價上網未能實現；油氣勘探開發、批發零售和進出口業務有效競爭不足，管網尚未實現統一規劃和公平接入；水電開發的移民安置、生態補償機制不完善，新能源和分布式能源發電上網和消納困難；能源科技創新體制不完善，產業大而不強，自主創新能力不足；能源普遍服務機制不健全，城鄉發展不協調；能源管理體制不完善，政府管理缺位、錯位與越位并存，行業管理薄弱；能源體制改革缺乏頂層設計、系統規劃和強有力的決策、實施、監督機制，一些重大改革久拖不決或決而不行。

國際金融危機以來，綠色能源和低碳技術革命在全球興起，世界主要國家紛紛調整能源戰略，圍繞應對氣候變化和能源資源的競爭與博弈日趨激烈。隨著中國工業化和城鎮化帶動能源消費持續增長；對外依存度持續上升，能源安全面臨更加嚴峻挑戰；能源使用產生的大氣污染和溫室氣體排放帶來前所未有的環境壓力，對中國能源體制提出了更高的要求。

改革總體思路

1.基本原則。堅持市場調節與政府調控相結合。充分發揮市場配置資源的決定性作用，打破能源行業壁壘和壟斷，促進有效競爭。進一步轉變政府職能，加強和改善宏觀調控，強化能源行業管理，有效發揮政府的引導、調控和監管作用。

堅持促進發展與保障民生相結合。改革既要實現能源節約資源、保障供應、優化結構、科技創新等能源發展目標；也要保障民生目標，提高能源普遍服務水平，保障低收入群體的基本能源需求。

堅持系統設計與分類指導相結合。改革既要加強頂層設計，明確總體改革方向目標和基本框架，統籌推進能源各領域各層面改革，增強改革的統一性和協調性。同時，遵循產業發展規律，根據不同行業特點分類推進改革，把握好改革的時機、節奏和力度，重大改革任務先試點、后推廣。

堅持謀劃長遠與立足當前相結合。既要有長期的戰略思考，又要遠近結合，標本兼治，立足當前，選擇矛盾突出的重點領域和關鍵環節作為改革突破口，不失時機地加快推進。

2.主要目標。到2015年，競爭性能源領域的行業壟斷逐步打破，市場競爭程度顯著提高，能源價格機制逐步理順，財稅調節更趨合理，重點領域改革取得突破，制約能源發展的突出矛盾得到有效緩解，合理控制能源消費總量的新機制形成，能源法律法規和標準體系基本建立，行業管理水平顯著提升。

到2020年，建立起與社會主義市場經濟體制相適應的，市場主體多元、市場競爭充分、價格機制完善、市場體系健全、財稅調節科學、法律體系完備、宏觀管理高效、市場監管有力的現代能源體制，形成能源健康可持續發展的基本制度框架。

3.戰略重點。優化能源產業組織結構?？茖W界定競爭性和非競爭性業務，對可以實現有效競爭的業務引入競爭機制；對自然壟斷業務，加強監管，保障公平接入和普遍服務。積極培育能源市場競爭主體，除自然壟斷環節和關系國家安全及國民經濟命脈的領域外，鼓勵民營、境外等各類投資主體公平進入。加快國有能源企業改革，完善現代企業制度。

加強能源市場體系建設。建立健全統一開放、競爭有序的能源市場，打破市場壟斷和分割格局，促進能源產品和要素自由流動和充分競爭。完善區域性、全國性能源市場，積極發展現貨、長期合約、期貨等交易形式。主動參與國際能源市場建設和規則制定，有效應對國際市場風險，提升能源國際合作質量。

理順能源價格形成機制。建立反映市場供求關系、資源稀缺程度和環境損害成本的能源價格形成機制，最終實現競爭性環節由市場形成價格、自然壟斷環節由政府監管定價。逐步推動上網電價和銷售電價、油氣出廠價格和銷售價格市場化。完善對輸配電網、油氣管網等政府定價，建立公開透明、有利于激勵投資和降低成本的價格機制。

健全能源財稅金融體制。推進資源稅費改革，逐步理順資源所有者與開發主體、中央與地方資源收益分配關系。強化能源消費環節稅收調節，開征化石能源消費稅或碳稅。建立長期穩定的支持可再生能源、分布式能源和非常規能源發展的專項資金制度，以及對低收入群體和特殊行業的財政補貼制度。加大對節能減排、科技創新、普遍服務等財政支出力度。實施能源金融戰略，利用外匯儲備和金融優勢，建立能源資源海外開發支持保障機制。

加快政府職能轉變。理順能源行業主管部門與相關部門、各級能源管理部門的關系，避免“政出多門”。減少政府對能源微觀事務的干預，取消可交由市場發揮作用的行政審批，下放可由地方政府行使的審批權限。建立政府主導的能源普遍服務新機制。加強對自然壟斷環節價格和公平服務以及競爭性領域的市場秩序監管，建立公開、公平、科學、有效的監管體系。完善國有能源企業考核評價機制。

改革的關鍵環節和實施路徑

1.從建立發電企業與大用戶直接交易機制起步，推動電力體制改革。電力是整個能源生產、轉化和利用的中心環節，理順能源體制必須推動電力體制改革。但電力體制改革不一定非要從難度大、風險高的電網拆分著手，可以在保持現有電網物理架構和利益格局基本不變的情況下，從打破電網公司獨家買電獨家賣電的市場格局、建立發電企業與用戶直接交易新機制起步，逐步深入，具體的措施有：

（1）分批放開大用戶，建立大用戶與發電企業的直接（雙邊）交易機制。改革初期，可建立統一的市場交易平臺，發電企業和大用戶強制參與，成交結果和價格由供需雙方協商決定。為實現平穩過渡，大用戶可按照電壓等級、用電容量等特性分批放開，發電企業參與市場競爭的發電量份額也相應逐步增加，交易類型可由中長期交易開始逐步擴展到短期交易和實時交易。對雙邊交易以外的電量仍實行電網統購統銷，電價由政府制定。這項改革能夠逐步實現80%以上電量的市場交易。中小用戶和居民暫不參加市場交易，電網作為保底供電商提供供電服務和普遍服務，供電安全等風險可以防范。

（2）可從固定購銷差價起步，建立獨立的輸配電價，為雙邊交易繳納過網費提供標準。從長遠來看，要建立基于成本加成乃至效率激勵的獨立輸配電價，但這需要建立在主輔分開、資產核算并建立相應的成本核算方法的基礎上，是一個較長期的過程，并且觸及電網公司的核心利益。當前，可以從固定購銷差價起步，根據現有的購銷差價來反算交易雙方需要交納的過網費用。該方案不僅簡單易行，便于實施；而且在保障電網企業既有利益的同時，還改變了電網企業的盈利模式及行為方式。由于不能夠再擠占發電企業和用戶的利益，電網企業在電力交易和可再生能源接入時容易保持中立。

（3）可將電力交易機構從電網分離，受政府直接領導或授權，以實現公平交易。交易機構獨立可以減少電網企業對市場交易的影響和干預，有利于信息公開、公平交易和市場監管。從國際上看，市場交易與電網的資產所有、運營及調度功能分離也是比較普遍的模式。從實施難度上看，電力交易機構獨立并不改變目前的行業組織結構和安全責任體系，改革難度和成本相對于輸配分離、配售分離以及調度獨立要小得多。

（4）通過機制設計解決可再生能源發展和居民補貼等問題。當前及未來一段時期，中國可再生能源發展仍面臨成本高于常規機組的問題，電力普遍服務的要求也會造成用戶側交叉補貼的長期存在，在放開大用戶用電交易的同時，需要對相關制度進行再設計。當前的用戶側電價中包含的農網還貸、可再生能源發展等基金，可重新進行核算整合，轉化為統一的電力基金，與輸配電費同步向所有用戶收取，其資金用于補貼低收入群體的基本生活用電和可再生能源發展，從而減少對當前利益格局產生的沖擊，有利于推進新機制的建立。

2.以發展頁巖氣、開放油氣進口改革為突破口，推進石油天然氣體制改革。石油天然氣領域改革可以從發展頁巖氣、開放油氣進口等增量改革起步，逐步向縱深推進。

（1）改革探礦權、采礦權制度，大力推動頁巖氣等非常規油氣發展。為大力發展頁巖氣，國家將頁巖氣作為獨立礦種進行探礦權招標，引入了民間資本等新的競爭者和投資主體，打破了油氣勘探開發區塊壟斷且長期固化的局面，在石油天然氣改革方面邁出了重要一步。但是，由于70%以上的非常規油氣資源和常規油氣資源賦存區域重疊，這部分資源最優質的區域尚未引入招標，仍由三大石油公司和延長石油負責勘探。對于這些存量油氣區塊，要強化礦權管理，對現有企業探礦投入嚴格考核，并將未達到投入要求的區塊拿出來重新招標，實現資源有效流轉，增加油氣產量。

（2）改革管網規劃、建設和運營模式。長期以來，中國油氣管網由三大石油公司分別建設、運營，管網缺乏統一科學的規劃和公平開放。因此，當務之急是建立和落實天然氣管網公平接入制度，保障天然氣管網對不同企業、不同類型天然氣（含頁巖氣、煤層氣、煤制氣等）的無歧視公平接入。在此基礎上，逐步實現天然氣輸送業務和其他業務的財務分離和產權分離，在天然氣運輸和運營上引入不同的業主，由國家統一規劃和監管。

（3）逐步放開原油進口，引入競爭，提高效率。石油領域改革的突破口是放開原油進口限制。要建立基于油品生產質量和儲運安全而非所有制身份的原油進口準入條件和配額分配方法，以此增加石油進口主體，廣泛參與國際石油市場，在三大石油公司之外形成從原油進口到石油加工煉化和成品油銷售的較完整產業鏈，從而引入競爭，提高效率，為下一步放開石油價格、加快推進上海原油和天然氣期貨市場建設打下基礎。

3.以完善資源稅費和能源消費稅為重點，建立能源生產消費約束和綠色轉型的財稅調控機制。（1）規范資源稅費?？墒紫纫幏顿Y源稅費，將現有資源開采有關的基金和費用逐步納入到資源稅的范疇，提高其規范性和透明度。在此基礎上，適當提高資源稅的稅率，完善計征方式，將資源稅從價定率征收逐步由油氣擴展到煤炭等領域，同時探索建立天然氣和煤炭特別收益金制度，將資源溢價收歸國有，保障國家資源所有者權益的充分實現。在完善資源稅費水平、結構、征收方式的同時，還應合理確定資源所有者與開發主體、中央和地方資源收益比例，以促進形成上下統一的能源資源開發和保護機制為目標，協調理順相關主體利益關系。

（2）逐步完善能源消費稅?？稍谄裼拖M稅的基礎上，逐步開征化石能源消費稅或碳稅，加強對能源消費行為的約束和引導。開征消費稅并不意味著一定推動終端能源價格的上漲；相反，消費稅稅率可根據能源市場情況及時調節，在市場價格波動劇烈時有效平抑對經濟社會發展的沖擊。

為減少資源稅和消費稅改革給現有利益格局帶來重大調整，可以調整相關行業的增值稅和居民的所得稅，并建立低收入群體基本能源消耗的定向補貼制度。比如，對于低收入群體，當能源支出超出其收入10%后進行直接補貼，在實現稅制結構調整的同時不增加企業和居民的負擔。

4.以主輔分離和整體上市為主要途徑，推進能源企業的混合所有制經濟發展，建立現代企業制度。目前一些國有大型能源企業，計劃將一部分競爭性業務拆分，引入包括民營企業在內的外部投資者。這種改革的積極性值得稱贊，但這并不是最優的改革方案。能源領域混合所有制的發展首先應該是如上所述的競爭性環節引入新的競爭者，特別是民營企業。與此同時，對于已有的國有大型企業，應該通過主輔分離或整體上市來發展混合所有制經濟，避免簡單拆分造成企業國際競爭力下降。具體途徑有：

（1）通過整體上市和主輔分離做強主業。比如石油企業，可以將集團公司內有條件的油服業務和基地服務業務分拆上市或注入從事主業的股份公司；不能分拆上市或注入股份公司后降低股份公司價值的，可以將其民營化，以做強主業。集團公司在完成主輔分離和整體上市后，主業的經營管理主體是股權清晰的上市公司，集團公司的歷史使命基本完成，可以注消。由于上市公司本身就是典型的混合所有制經濟，國家可以通過資本市場這個平臺來實現國有資本的進退，不用拆分企業就可以實現混合所有制經濟。

（2）成立能源類投資公司，和社保基金一起持有上市公司股份。集團公司注消后，能源企業的一部分股權可以劃撥給社?；?，同時結合三中全會關于以管資本為主完善國有資產管理體制的要求，成立能源投資公司，持有一部分能源企業的股權。屆時將形成能源投資公司、社?；鸷蜕鐣顿Y者三足鼎立的股權結構，從而建立起現代多元的股權治理結構。其中，社保基金投資主要考慮長期的財務指標。而能源投資公司在考慮到一定的財務指標后，還必須考慮國家戰略，在一些戰略性行業占有絕對和相對控股，向公眾出售一些非戰略性股權的同時購買一些跨國石油公司和國際能源交易平臺的股權，擴大對國際能源市場和產業的影響力和控制。能源投資公司將成為實施國家能源戰略的金融平臺。

5.加強能源管理體制改革，為推動能源持續健康發展提供保障。（1）切實轉變政府能源管理方式。進一步轉變政府職能，減少前置性審批，增強事中和事后監管，把更多精力轉到制定戰略、規劃、標準、法規和產業政策上面，簡化或下放行政審批，減少對能源微觀事務的干預。

（2）上收一些大型國有能源企業手中的行政職能。上收本應由政府行使的能源管網規劃、標準、分布式能源發電并網準入、油氣管網準入等行政權，避免出現政策缺位和管理“真空”，使電網、油氣管網經營者回歸到企業本來角色，不再承擔行政職能，真正按現代企業制度履行職責。

（3）進一步加強能源監管。健全能源監管制度和市場監管體系，特別是加強對海上油氣生產安全環保、油氣管網運行、電力領域的監管，強化對自然壟斷環節價格和公平服務以及競爭性領域市場秩序的監管。

（作者為國務院發展研究中心對外經濟部副部長、研究員）