大氣污染防治法修訂于2015年6月底進行了二審。但不少業界專家認為，目前修訂稿問題較多，應重新全面評估并大幅度修改。

大氣污染防治法修訂于2015年6月底進行了二審。一些著名的環境政策專家，指出修訂稿問題太多，難以解決現實的大氣環境污染問題，令人失望，希望推遲三審，對稿子予以全面評估和大幅度修改。

2015年7月7日，全國人大法工委行政法室召開在京的環境法學專家座談會，幾乎與會的全部環境法學專家都對稿子提出希望大幅修改的意見，主要如下：

一是立法目的與立法思路含糊不清，缺乏靈魂，制度設計缺乏實效性；二是對大氣污染的現狀與防治對策把握不到位，立法內容比例嚴重失調；三是對未來的大氣污染態勢和防治規律要求缺乏把握，針對性不強；四是區域污染聯合防治思路和方法不清晰，制度設計不深入；五是經濟綜合主管部門的宏觀調控職責和制度被忽視，可能導致監管跛腿現象；六是口號式條款太多，更像政策性文件而不像法律，無大錯，也無大用，缺乏可實施性；七是對大氣污染防治的特殊制度、機制和法律責任等缺乏全面把握，沒有新意。

在會上，除了一名專家提出希望盡快進入三審予以通過外，其他專家都強烈呼吁推遲三審，重做功課。一些學者甚至認為，按照目前稿子現狀，沒有必要修訂大氣污染防治法，可以考慮提請全國人大直接制定全面的、系統的《環境法典》。可見，立法修訂問題很嚴重。

而全國人大常委會委員、中國科學院科技政策所所長王毅對此反映，全國人大常委會在二審中，對二審稿的看法與專家的意見正相反。但他希望全國人大法工委能夠重視環境法學界的意見。

立法缺專業

專業界與全國人大常委會出現如此大的分歧，問題的根源應是立法體制問題，主要如下：

一是立法組織機構的專業性有欠缺。全國人大法工委行政法室組織此次大氣污染防治法的修訂。該室曾成功組織了環保法修訂工作。但大氣污染防治法的專業性、技術性要比環保法強得多，立法難度要大得多。如果繼續沿用環保法的現有規范和原則性方法，不體現大氣污染防治的特殊性，修訂意義不大。另外，正因為專業性、技術性強，全國人大常委會委員們未必知曉大氣污染防治的發展態勢、工作格局、防治思路和防治方法。專業人才缺乏導致的立法質量問題需引起重視。另外，全國人大常委會目前缺乏專業性輔導機制。如果不加強專業性輔導，可能導致常委會委員們出現立法評判失誤。按照黨的十八屆四中全會決定要求，法治工作必須加強專業化。

二是全國人大常委會委員們難以參加立法的前端工作，也難以全部知曉各方專家的真實意見。根據大氣污染防治法的修訂流程，稿子先由環保部呈報國務院，再由國務院呈報到全國人大常委會。從現實來看，大部分全國人大常委會委員們參與立法的環節，一般是從一審會接觸一審稿時開始。這相當于菜已大致炒成，再讓評委們點評怎么修改再吃，這時基本已經晚了。

享有立法權的全國人大常委會全體委員或者部分委員應當全程參與立法，在稿子由國務院呈報給全國人大常委會后，一審稿的形成如果讓全體常委們參與有困難，可以考慮讓部分專業性強的常委們參與。特別是，在征求對立法稿的各方意見時，應當安排部分全國人大常委會委員們參加，保證立法者的直接知情權。而事實是，在京的環境法學者普遍指出，這些年來，他們參加過很多法律的立法意見征求會，卻極難見到全國人大常委會委員，參加的只是全國人大辦事機構的工作人員。這些工作人員因為立法工作量大、時間緊，大都希望法律早點通過或者修訂，所以很多專業意見可能被屏蔽，難以被全國人大常委會委員們直接獲悉。 至今看來，大氣污染防治法修訂的意見征求會議倒是開了不少，但是通過專家的反饋來看，很多重要意見并沒有被采納，不僅環境法學界的意見仍然非常大，環境經濟、環境科學界的很多著名專家意見也非常大。按照黨的十八屆四中全會決定要求，立法工作必須科學化、民主化，所以全國人大常委會應加強立法流程改革工作。

三是立法任務重，審議時間短，立法時效性和立法質量有很大的提升空間。全國人大常委員會每年開六次會，每次會議時長大多為一周，主要的任務是審議法律和決定。從目前來看，每次審議的時間緊、任務重，加上每個專業性的立法和決定并不是符合大多數常委會委員們的專業，所以，緊迫的會議時間導致常委們難以細致審議，不能保證立法和決定審議工作的質量。從現實來看，因為全國人大常委會委員們大多是兼職，沒有充分的時間參與立法，所以一部法律制定或者修訂之后，如無極特殊的情況，下次修訂一般要等五年、十年，甚至更長時間，導致立法制定和修改排隊的現象嚴重。按照黨的十八屆四中全會決定要求，改革必須于法有據，法制必須為改革保駕護航，而滯后的立法難以保證這一點，所以全國人大常委會應加強立法時效工作。

如何改進

關于如何提高立法組織機構和常委會委員的專業性問題，建議如下：其一，立法組織機構調整時，應配套相關的科學和法律專業人員，保證立法組織工作的專業性。其二，加強對全國人大常委會的立法技術培訓，如針對每部法律的制定或者修訂，由全國人大常委會邀請法學專家、相關專業的專家和行業領域代表做輔導報告。

關于如何充分保證全國人大常委會委員的立法權和知情權問題，建議如下：其一，全國人大形成工作機制，保證部分常委會委員全程參與立法，知曉立法全程。在國務院向全國人大常委會呈報審議稿后，一審稿的形成應當吸收專業性強的常委們參與修改。其二，在征求各方意見時，應當建立制度，安排部分全國人大常委會委員親自到場傾聽、交流，并全程錄像，把專家的意見全面、客觀、真實地反映到審議會上，使立法能夠用最科學、最合理的方式解決現實問題。

關于如何提高立法質量和時效的問題，建議如下：其一，從目前來看，讓全國人大常委會委員們全部實現專職化不太現實，但可以考慮在每個專委會增加相關法學專業的全國人大常委會專職委員數量，保證部分專職常委全程參與立法，參與立法意見的征求工作，并建立專職委員與兼職委員的溝通和聯系機制，在人大常委會閉會期間及時吸收和反饋兼職委員的意見。只有這樣，才能提高立法共識的形成效率，提高立法時效。其二，建立立法輿情機制，全國人大常委會有關機構應當定期收集各界對立法的評論信息，并及時反饋給全體常委會委員。只有這樣，立法意見才能客觀、真實、全面地被全體常委們獲知，立法質量才能進一步提高。

（作者為國務院發展研究中心資源與環境政策研究所副所長，標題和文中小標題為編輯自擬）