綜合來看，和電力、煤炭等其他行業(yè)一樣，油氣產(chǎn)業(yè)也存在市場制度不夠完善、市場主體不夠健全、價(jià)格機(jī)制不夠順暢、管理和監(jiān)管機(jī)制不夠科學(xué)，政府職能越位、缺位、不到位頻現(xiàn)等諸多矛盾，但最突出的矛盾和問題莫過于油氣行業(yè)市場集中度高。這種現(xiàn)象不僅在某個(gè)環(huán)節(jié)存在，而是從上游到下游整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈都或多或少地存在。

在原油進(jìn)口環(huán)節(jié)，以往只有中化、中石油、中石化、中海油等幾家企業(yè)具有原油和成品油進(jìn)口權(quán)。我國的原油非國營進(jìn)口貿(mào)易存在著兩大“許可”。一是“配額制”，2004年之前，原油的國營進(jìn)口貿(mào)易和非國營進(jìn)口貿(mào)易實(shí)行配額制。2004年1月1日起，國家取消了原油國營貿(mào)易的進(jìn)口配額限制，但是原油的非國營進(jìn)口依舊實(shí)行配額制。商務(wù)部每年對民營企業(yè)下放部分原油進(jìn)口配額。二是“原油非國營貿(mào)易進(jìn)口經(jīng)營資質(zhì)”，只有獲得進(jìn)口資質(zhì)的企業(yè)才能從國外進(jìn)口原油。

不過，這一情況在今年5月底被打破。國家發(fā)改委公布，初步確認(rèn)山東東明石化集團(tuán)獲得原油進(jìn)口使用權(quán)，每年可使用量為750萬噸，這也是對外公布的首家獲得進(jìn)口原油使用資質(zhì)的地方煉油企業(yè)。

在原油勘探開采環(huán)節(jié)，據(jù)國土資源部統(tǒng)計(jì)，三大石油公司占全國探礦、采礦權(quán)面積90%以上，占全國探礦、采礦權(quán)面積90%以上。根據(jù)《礦產(chǎn)資源法》及相關(guān)法律，國家對石油行業(yè)實(shí)行特許權(quán)經(jīng)營制度，對石油資源區(qū)塊進(jìn)行特許權(quán)登記。三大石油公司擁有與外資石油企業(yè)合作勘探、開發(fā)、生產(chǎn)境內(nèi)油氣資源的專營權(quán)，以及與外資石油公司簽訂合作協(xié)議的專有合同締結(jié)權(quán)。

在原油加工環(huán)節(jié)，中石油和中石化兩大公司擁有絕大部分的煉油能力，全國500萬噸/年以上的大中型煉油廠大多屬于兩大公司所有。

1999年商務(wù)部頒布《關(guān)于清理整頓小型煉油廠和規(guī)范原油、成品油流通秩序的意見》，關(guān)閉了沒有經(jīng)過國務(wù)院批準(zhǔn)、沒有列入國家原油生產(chǎn)計(jì)劃以及生產(chǎn)不符合規(guī)范的小型煉油廠。2005年頒布《煉油工業(yè)中長期發(fā)展規(guī)劃》和《乙稀工業(yè)中長期發(fā)展專項(xiàng)規(guī)劃》兩個(gè)規(guī)劃，規(guī)定新建煉油廠的單線產(chǎn)能需要達(dá)到800萬噸以上，并且凈資產(chǎn)能夠覆蓋初始投資額，新進(jìn)入的煉化企業(yè)必須擁有超過100億元的凈資產(chǎn)。

在成品油生產(chǎn)與銷售環(huán)節(jié)，中石油、中石化和中海油三大公司占零售市場主要份額；在油品倉儲領(lǐng)域占近一半左右。1999年，《關(guān)于清理整頓小煉油廠和規(guī)范原油、成品油流通秩序的意見》，即38號文，規(guī)定了成品油業(yè)務(wù)全部由中石油、中石化兩大公司經(jīng)營。2001年9月發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步整頓和規(guī)范成品油市場秩序的意見》再次強(qiáng)調(diào)了兩大集團(tuán)的批發(fā)經(jīng)營權(quán)，進(jìn)一步賦予兩大石油集團(tuán)零售專營權(quán)。2006年商務(wù)部公布《成品油市場管理辦法》，打破了兩大石油企業(yè)在成品油批發(fā)領(lǐng)域的壟斷專營，允許符合條件的企業(yè)從事成品油批發(fā)業(yè)務(wù)。但是兩個(gè)核心條件：注冊資本不低于3000萬元人民幣，擁有庫存不低于10000立方米的成品油油庫。

在油氣管網(wǎng)運(yùn)輸環(huán)節(jié)，截至2014年，我國油氣管道總里程10.6萬公里，中石油、中石化、中海油控制的管道占總量的70%以上。

形成上游新格局和新模式

可以說，政策性壟斷直接決定了我國油氣產(chǎn)業(yè)的市場結(jié)構(gòu)，尤其是對油氣資源開采市場的準(zhǔn)入限制直接導(dǎo)致了我國油氣開采市場的高度集中。而上游油氣開采市場的高度集中直接限制了下游各個(gè)環(huán)節(jié)的競爭，導(dǎo)致油氣產(chǎn)成品的供需失衡和油氣市場定價(jià)機(jī)制的低效率。此外，政策性壟斷制約了民營企業(yè)在油氣產(chǎn)業(yè)的發(fā)展壯大，不利于促進(jìn)競爭，提升整個(gè)油氣產(chǎn)業(yè)的經(jīng)營效率。

我國油氣行業(yè)應(yīng)在油氣勘探開采及進(jìn)口環(huán)節(jié)形成有序競爭格局。

首先是修改油氣區(qū)塊管理規(guī)則，改革當(dāng)前油氣探礦、采礦權(quán)的行政授予方式，以目前尚未登記的常規(guī)油氣區(qū)塊和非常規(guī)油氣區(qū)塊為突破口，放寬市場準(zhǔn)入限制，通過公開招標(biāo)發(fā)放許可證等方式鼓勵(lì)各類資本進(jìn)入。同時(shí)，加強(qiáng)常規(guī)和非常規(guī)油氣資源區(qū)塊的招投標(biāo)和管理標(biāo)準(zhǔn)，以便對油氣資源進(jìn)行統(tǒng)籌開發(fā)。

其次，放松油氣礦區(qū)的許可證政策，修訂或重新制定許可證的發(fā)放與延長規(guī)定并從嚴(yán)執(zhí)行油氣資源勘探開發(fā)許可經(jīng)營的有關(guān)規(guī)定，嚴(yán)格現(xiàn)有探礦權(quán)延期條件，對超過一定時(shí)限不做實(shí)質(zhì)性勘探的區(qū)塊應(yīng)予以收回重新招標(biāo)，杜絕“圈而不勘”現(xiàn)象。嘗試建立許可證市場和提高許可證的發(fā)放費(fèi)用，進(jìn)而使得許可證能夠自由流通和交易。

再次，加強(qiáng)對區(qū)塊開采的監(jiān)督檢查，要求資源勘探開發(fā)區(qū)塊持有者在保護(hù)商業(yè)秘密和權(quán)益的年限后按工作階段上交地質(zhì)資料，作為國家基礎(chǔ)性、公益性信息資源向新進(jìn)入者和研究機(jī)構(gòu)開放。凡是從事涉及該地該項(xiàng)資源勘探開發(fā)和相關(guān)研究者都可按規(guī)定向國家的資料管理部門申請獲得這些資料信息，以節(jié)約勘探開發(fā)和相應(yīng)研究經(jīng)費(fèi)、不做重復(fù)工作。

最后，引進(jìn)國際上先進(jìn)的油氣資源勘探與開采技術(shù)、適當(dāng)允許外國資本有條件地進(jìn)入石油產(chǎn)業(yè)的勘探開采領(lǐng)域。根據(jù)國際成功經(jīng)驗(yàn)，先進(jìn)的勘探技術(shù)和勘探思路是發(fā)現(xiàn)和開發(fā)潛在油氣資源的最有效途徑。大型石油跨國公司通常擁有先進(jìn)的勘探工程技術(shù)和廣泛的勘探思路。當(dāng)這些大型石油跨國公司進(jìn)入國內(nèi)石油企業(yè)壟斷經(jīng)營的領(lǐng)域后，他們往往能夠憑借其技術(shù)與資本優(yōu)勢迅速提高油氣資源的開采效率。大型石油跨國公司的高效率往往具有很強(qiáng)的示范效應(yīng)，對國內(nèi)石油企業(yè)開采效率的提高具有一定程度的促進(jìn)作用。

在上游環(huán)節(jié)，還可以創(chuàng)新油氣資源開采的經(jīng)營模式。以目前三大國有石油企業(yè)推行的混合所有制改革為契機(jī)，推進(jìn)油氣行業(yè)各類資本交叉持股、合作經(jīng)營。例如，嘗試使用開采成果一定比例分成的模式來共同開發(fā)某一油氣資源。建立油氣探礦、采礦權(quán)流動和退出機(jī)制，鼓勵(lì)國有石油公司將其持有的油氣資源探礦權(quán)、采礦權(quán)用于與民營企業(yè)的合作。對于原先受到技術(shù)限制未能充分開發(fā)的油氣資源，可嘗試采取招投標(biāo)的形式轉(zhuǎn)讓給其他石油企業(yè)。

為促進(jìn)油氣上游環(huán)節(jié)的對外開放，可以對國際石油企業(yè)許諾一定的稅收優(yōu)惠，但需要定期修改稅收優(yōu)惠條件和嚴(yán)格審查納稅情況。許諾稅收優(yōu)惠的目的在于保持引進(jìn)國際先進(jìn)技術(shù)方面的優(yōu)勢，稅收優(yōu)惠應(yīng)適用于所有同等市場參與主體。

放開油氣進(jìn)口限制，實(shí)行油氣進(jìn)口多元化，一是以進(jìn)口原油使用權(quán)放開倒逼原油進(jìn)口權(quán)放開；二是放開氣源進(jìn)口限制，實(shí)行氣源多元化。允許除三大國有石油公司以外的經(jīng)營主體從事氣源業(yè)務(wù)，包括從國外進(jìn)口燃?xì)猓€可通過減免關(guān)稅等措施鼓勵(lì)LNG和管道燃?xì)獾倪M(jìn)口，擴(kuò)大供應(yīng)渠道，刺激上游市場競爭。允許城市燃?xì)馄髽I(yè)進(jìn)口LNG，直接向煤制氣、煤層氣及頁巖氣生產(chǎn)企業(yè)購買氣源。

中下游運(yùn)輸放開視競爭程度

與新電改方案在放開準(zhǔn)入方面?zhèn)戎刂邢掠苇h(huán)節(jié)不同，油氣產(chǎn)業(yè)應(yīng)主要側(cè)重在上中游環(huán)節(jié)放寬準(zhǔn)入，而對于油氣中下游環(huán)節(jié)，應(yīng)視各環(huán)節(jié)的性質(zhì)以及市場競爭程度分別采取措施。

在管網(wǎng)領(lǐng)域，實(shí)行管網(wǎng)與油氣供應(yīng)、銷售相分離，漸次推動管網(wǎng)獨(dú)立。由于管網(wǎng)公司在上游業(yè)務(wù)或下游業(yè)務(wù)中存在自身利益，為避免壟斷情況的發(fā)生，管網(wǎng)公司應(yīng)在管理和經(jīng)營上獨(dú)立于上游或下游的其他企業(yè)。

建議借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，強(qiáng)制要求油氣管輸公司只參與油氣輸送、不參與油氣生產(chǎn)、銷售，推行“廠網(wǎng)分離”、“網(wǎng)銷分離”、“儲運(yùn)分離”，漸次推動管網(wǎng)獨(dú)立。一是財(cái)務(wù)和管理上的分離，即要求管網(wǎng)運(yùn)輸和供應(yīng)一體化經(jīng)營的公司將其運(yùn)輸業(yè)務(wù)組成獨(dú)立的業(yè)務(wù)板塊，與其他業(yè)務(wù)分開管理，單獨(dú)進(jìn)行會計(jì)核算，并有獨(dú)立報(bào)表；二是將管網(wǎng)運(yùn)輸業(yè)務(wù)與供氣業(yè)務(wù)剝離，成為獨(dú)立法人，但原母公司可以對其控股或持有相當(dāng)比例股份；三是在上游形成全國統(tǒng)一的油氣市場及下游油氣銷售終端市場也放開的情況下，可以合并現(xiàn)有的油氣網(wǎng)輸業(yè)務(wù)，成立單獨(dú)的油氣管網(wǎng)公司。至于這種公司是采取國家公司的形式還是由上下游公司聯(lián)合投資成立，或是純粹的社會投資，都不是問題，但前提是監(jiān)管到位。

在將油氣管網(wǎng)與油氣生產(chǎn)、銷售業(yè)務(wù)分離、獨(dú)立核算的同時(shí)，為遏制不正當(dāng)?shù)氖袌龈偁帲€應(yīng)當(dāng)制定強(qiáng)制性第三方公開準(zhǔn)入規(guī)則，要求管網(wǎng)運(yùn)輸企業(yè)向包括它自己在內(nèi)的所有托運(yùn)人公平開放管道運(yùn)輸業(yè)務(wù)，依據(jù)一定條件代表第三方運(yùn)輸燃?xì)狻５谌?包括生產(chǎn)商、消費(fèi)者、輸送商或貿(mào)易商)擁有利用管道公司的輸送能力和相關(guān)服務(wù)付費(fèi)輸送自己燃?xì)獾臋?quán)利。管輸公司不得銷售油氣，只收取管輸服務(wù)費(fèi)，以確保壟斷性強(qiáng)的管輸公司不會同時(shí)占有市場載體和油氣供銷市場。考慮到鼓勵(lì)油氣基礎(chǔ)設(shè)施投資的需要，我國目前可首先對油氣長輸管道實(shí)行協(xié)商性的第三方公開準(zhǔn)入制度，要求管輸企業(yè)公布指導(dǎo)性運(yùn)輸費(fèi)率和協(xié)商程序。

在油氣下游銷售環(huán)節(jié)，對于成品油的批發(fā)與零售行業(yè)，放開市場和引入競爭機(jī)制的措施主要是進(jìn)一步推進(jìn)成品油銷售市場的改革和促進(jìn)市場參與主體的多元化。在成品油的批發(fā)銷售領(lǐng)域(包括成品油的儲運(yùn)、配售和進(jìn)口中轉(zhuǎn)站的建設(shè)等)，應(yīng)積極鼓勵(lì)民營企業(yè)和外國資本以合作或合資的形式進(jìn)入成品油批發(fā)市場。在成品油的零售領(lǐng)域，放松對非國營加油站成品油供應(yīng)來源的限制，增加成品油的供應(yīng)渠道；放松對外資的多數(shù)股權(quán)限制，讓更多有實(shí)力的成品油零售企業(yè)與國有企業(yè)展開激烈競爭。

對于城市燃?xì)馐袌觯诋?dāng)前一段時(shí)間內(nèi)繼續(xù)實(shí)行城市燃?xì)馓卦S經(jīng)營制度，并借鑒英國的最高限價(jià)監(jiān)管模型，完善激勵(lì)性價(jià)格監(jiān)管措施。待時(shí)機(jī)成熟后，要進(jìn)一步打破壟斷，推動城市燃?xì)馓卦S經(jīng)營制度向經(jīng)營許可制度轉(zhuǎn)變，全面開放城市燃?xì)馐袌觯⒍嘣度谫Y體制，鼓勵(lì)城市燃?xì)馐袌龈偁帲岣呷細(xì)猱a(chǎn)業(yè)效率和競爭力。