近日，以“推進依法治國與完善能源立法”為主題的“2015能源法年會”在黑龍江省大慶市召開。年會由中國能源法研究會舉辦。據透漏，此次會議配合目前正在進行的《中華人民共和國能源法(送審稿)》的修改工作，圍繞新形勢下，“能源革命、能源安全與能源法治”，“能源立法‘立改廢’與能源法律體系建設”，“《能源法》的立法契機與制度選擇”，“國外能源立法與我國能源立法的比對與借鑒”等議題展開討論，重新梳理我國能源立法的現狀及存在的問題，分析能源立法滯后的體制、制度和機制等方面的深層次矛盾及原因，借鑒國外能源立法的成熟經驗，對《能源法》基本框架進行科學的頂層設計，結合實際對《能源法》(送審稿)進行深入研究及修改，推動該法盡快出臺，促進能源法制建設。那么，我國的能源立法都經歷了哪些階段，而今又有何進展？

跌宕推進中的能源法

黨的十八屆四中全會作出了全面推進依法治國的決定，并明確提出制定和完善能源方面法律法規。這被業界認定是推進我國能源立法工作最強勁有效的力量。

事實上，關于國內的能源法制建設，早在上個世紀就已經進入提速狀態。改革開放以來，關于能源領域，我國已有5部法律和15部法規。20世紀90年代，隨著我國社會主義市場經濟體制和法律體系的基本形成，能源立法也取得了突破。1995年，《中華人民共和國電力法》歷經多年的起草，終于破局而出，由全國人大常委會審議通過頒布，是我國能源法律法規體系中的第一部能源法律。隨后，2006年有《煤炭法》，2007年有《節約能源法》。2005年2月，帶有21世紀初清晰的可持續發展理念標識的《可再生能源法》誕生。本世紀初，基于我國能源供需問題的突出，設立了國家能源領導小組及其辦公室。由其牽頭起草的《中華人民共和國能源法》，從高層決策到研究起草花費不到2年的時間就向社會公布了征求意見稿，之后向國務院法制部門提交了立法草案送審稿。

但由于種種原因，《能源法(送審稿)》擱淺數年。能源法律體系中長期存在的非常重要的缺項——《石油天然氣法》、《原子能(核能)法》，近年在不同程度啟動了研究工作，但起草完成尚需時日。

今年，國家相關部門發文強調，抓緊修訂電力法律法規。《中華人民共和國能源法》(送審稿)又作為全面深化改革和全面依法治國急需的項目，被列入國務院立法工作計劃。目前，《能源法》、《電力法》修改等重點立法項目正在積極推進；而如《海洋石油天然氣管道保護條例》、《能源監管條例》、《煤炭法》、《國家石油儲備管理條例》等法律法規也在制定和修改中。

這也預示我國能源立法或已進入新階段。

能源領域法律法規到底面臨哪些問題

2014年，中央財經領導小組第六次會議上，能源“革命”成為關鍵詞。

那么，能源立法與改革有著怎樣的關系呢？國家能源局法制改革司法制處處長魏青山在一次會上表示，十八屆四中全會，早已明確了立法與改革的關系。能源領域的改革措施，也必須要于法有據。要堅持把立法決策和改革決策結合起來，從法律制度上落實和體現。一方面，立法與改革有內在的沖突，立法是穩定，改革是變動；另一方面，立法與改革相輔相成、互為條件，沒有立法，改革就會缺少動力。因此，要在這兩者之間找到平衡點。

中國能源法研究會顧問吳鐘瑚表示，能源法治化，是中國法治建設、黨治國興邦、政府依法理政的重要組成部分，而能源法治的關鍵是加快能源法制建設。能源法治包括能源法制建設、依法行政、依法監管、公正司法以及法人和自然人的守法。首要和關鍵的問題是能源法制建設。要與時俱進地布局和規劃好能源法律規范體系，按黨的十八屆四中全會決議的要求，堅持立改廢釋并舉，增強法律法規的及時性、系統性、針對性、有效性，時不我待地把能源法的體系和制度建設提速。而我國目前的狀況是，能源開發利用的全流程長、環節多且復雜。能源領域的監管職責分散在多個部門。漫長的產業鏈和復雜的生產、技術、經濟環節及諸多行為主體關系，依據法律進行整合和調整有相當大的難度，這是起草能源法的先天不足。我國專業領域的立法模式，基本是部門立法。與能源相關的法律，也必然反映各自部門訴求，清晰地劃分和界定能源領域已有法律的調整范圍和界定彼此的功能比較困難。能源法草案的可操作性有待提高，程式化的宣示性條款的成分要適當減少。

中國法學會能源法學研究會會長、原《能源法》起草專家組副組長葉榮泗也曾公開表示，按照全國人大通過的“十二五”規劃綱要和黨的十八屆三中全會《決定》關于建設法治中國的要求，對照我國能源法治建設的現狀，在不少方面尚缺乏法律規范的支撐和保障：諸如“十二五”規劃中提出的“調整能源結構，實現多元清潔發展”，推進能源生產和消費方式變革，水電、核電、天然氣的開發以及高碳能源低碳利用等方面法律缺失較多；對于一些潛在的清潔能源領域，比如煤層氣以及頁巖氣等非常規天然氣的開發利用；還有諸如分布式能源系統、國家綜合能源基地建設、石油儲備、農村能源、智能電網、碳排放交易，以及能源領域市場化改革與監管等方面，基本上靠政策性“紅頭”文件而沒有法律和行政法規可依。近年來，我國能源領域腐敗案件頻出，也與能源法治不彰、“公權力無法律明文規定不可為”的法治原則不能很好貫徹不無關系。

當下能源法律法規要立什么，改什么，廢什么

關于能源法律法規的立改廢，最近應見于2014年6月13日的以研究我國能源安全戰略為主要內容的中央財經領導小組第六次會議。會上，習近平特別強調，推進能源體制改革，抓緊制定電力體制改革和石油天然氣體制改革總體方案，啟動能源領域法律法規立改廢工作。這表明，能源體制的弊病已被決策層重視，舊的格局亟待打破。

針對能源領域法律法規的立改廢，全國律協環境、資源與能源法專業委員會副主任陳臻認為，在立的方面，雖然我國發展核電已有30余年的歷史，但一直處于無法可依的“裸奔”狀態。我國正在研究起草《原子能法》、《核安全法》，建議國家盡快完成《核電管理條例》的制定工作，明確核電開發資質等準入門檻，解決關于核電投資主體多元化的問題，改變過去核電管理參照火電的做法，對核電站的設計建造、科技研發、裝備制造、核安全等方面做出全面的規定。改的方面，要在立法層面促進能源市場改革，理順不同能源類別之間的價格關系，要在大能源視角下開展能源體系立法，打破條塊分割的局面。在油氣領域，增加油氣勘探開發合資合作的相關規定，解決國內民營企業參與油氣開發的法律問題。在電力領域，現行《電力法》顯然不適于當前的發展現狀，應盡快修訂。另外，要改變能源稅制立法位階較低，缺乏穩定性和權威性的現狀，通過修訂、補充立法，使能源產品價格真正反映市場供求關系。廢的方面，我國在能源行業監管方面一直是遵循煤、油、氣、電各部門管一攤的辦法，應該重視多管融合，加快簡政放權，進一步加強能源行業標準體系的細化和綜合，加快滯后標準的廢止、修訂，推動能源行業標準與國際標準的全面接軌，使標準更多地被認可和應用。

正在修改的《能源法(2008年送審稿)》

《能源法》的送審稿的修改是由國家能源局委托能源法研究會承擔的課題。中國能源法研究會副會長、華北電力大學能源法研究所教授周鳳翱有幸參與其中。他表示，今年修改工作再度啟動，核心是要搞清楚能源領域要解決什么問題，哪些問題要由《能源法》來解決，不同主體之間的權利義務關系怎樣構造。框架要素的設計上，則重點考慮黨中央關于能源發展的重要決定；將國家基本能源政策制度化；解決基礎性能源法律問題；對重大能源問題進行法律管理；創制能源基本法律制度，建立、完善管理體制機制。此外，還要處理好《能源法》與能源單行法律及相關法律的關系。

據他介紹，目前，修改稿首先確定了立法目的，是要規范能源開發利用和管理，促進能源產業發展，優化能源結構，提高能源效率，保障能源安全，促進經濟社會可持續發展。其次，能源法集中調整了3個方面的關系：包括縱向法律關系(主要涉及能源行政管理方面的關系)、橫向法律關系(按照生產流程展開)以及涉外法律關系(主要考慮到能源對外合作的重要性及前景)。涵蓋包括能源資源、能源產業的戰略、基礎地位；能源發展戰略方針、戰略目標；能源資源國家所有權；能源發展基本政策；能源戰略與規劃；能源開發生產活動；能源供應消費；能源安全保障；農村能源發展；能源科技進步；能源國際合作；政府監督管理體系及違法責任在內的共13個法律問題。而在目前這一稿中，擬建立10項法律基本制度，包括能源國家所有權制度、戰略規劃制度、開發生產制度、供應消費制度、能源安全保障制度、能源預測預警、農村能源制度、國際合作制度、監督管理制度、法律責任制度等。

他還進一步表示，正在修改的能源法的主體包括行政主體、企業主體、消費主體和涉外主體四類。其中，能源法第七條把管理體制統合起來，綜合監管就是能源局和發改委，專項監管是其他十幾個部門。綜合監管與專項監管統稱能源監管部門，綜合和專項監督各司其職。

如何處理《能源法》與能源單行法相互關系

就《能源法》與能源單行法和相關法的調整對象和相互關系問題，周鳳翱介紹，正在修改的《能源法(2008年送審稿)》按照普通法與特別法相結合的原則，堅持調整范圍涵蓋而不覆蓋、銜接而不缺位、結合而不越位，綜合性法律規范與單行法律規范相互補充，留有空間，整體和諧的思路，對條文和制度作了精心安排。這與許多業內人士的觀點不謀而合。陳臻曾公開表示，目前已經實施的《煤炭法》、《電力法》等單行法律，解決不了能源領域的綜合性、基礎性和戰略性問題。《能源法》不出臺，能源戰略規劃、能源國際合作、能源監管等就無法可依。這也是《電力法》等法律難以修訂下去的一個重要原因。能源法治必須標本兼治。而治本的一個重要方面是要從制度規范上加以創新，以完善整個法律制度，并建立以《能源法》為核心的能源法治體系。葉榮泗也認為，我國擬制定的《能源法》是在幾部能源單行法律和有關資源法律體系、環境保護法律體系比較完備的基礎上，根據現實需要決定起草的。定位是能源領域的基礎性法律。單行法的制定和修改應當遵循《能源法》的基本精神和基本規定，如果出現一些沖突，《能源法》應當作為一個基礎性的依據。《能源法》要突出解決能源領域的重點問題，解決單行法律解決不了的問題，并成為我國能源生產和消費行為規則的主要根據來源。

吳鐘瑚則建議，制定“能源基本法”，不應作為能源法律法規的基礎性法律，或者是母法和上位法，而是將能源領域中涉及綜合性、整體性和全局性的問題，包括能源規劃的法律地位和審議程序、能源基地建設和輸送管網建設與管理、能源監管、能源普遍服務、農村能源問題、能源儲備與應急等進行規范和制度設計。他認為，能源法的制定、完善是一個過程。未來可以用修正案的形式，逐步擴大能源基本法的調整范圍，在條件成熟時再逐步形成能源基礎性法律。

而葉榮泗的觀點是，必須要提出解決綜合性《能源法》立法困境的辦法，加快制定綜合性、基礎性《能源法》。或者先制定一部足以解決諸如能源規劃的法律定位與效力、能源結構調整戰略指引、能源監管、能源價格形成機制和能源管網公平無歧視開放等改革方向、能源儲備與應急以及與新型城鎮化戰略相適應的農村能源等問題的原則性法律規范。與此同時，要加快制定《石油天然氣法》、《原子能法》，加快《電力法》和《煤炭法》等單行法的修訂，抓緊配套法規的立、改、廢。

我國能源立法有著非同一般的緊迫性與必要性。推進能源立法工作是確保能源安全的迫切需要，也是能源供應與行業發展的現實需要。目前我國石油天然氣等能源對外依存度很高，確保能源安全的任務仍然很重。同時，我國已經成為世界第一大能源生產國和消費國，能源法治應當有相應的進展。對此，魏青山表示，能源行業產業鏈長，能源立法需要做好銜接工作，借鑒國外立法先進經驗，加速能源立法進程，提高能源立法質量。爭取用五到十年時間，形成比較完整的能源立法體系。□

鏈接：國外能源立法情況

美國，自1970年代以來，已經頒行了多部綜合性能源法，2005年頒布了新的《能源政策法》；日本，2002年頒行《能源政策基本法》；德國，2009年頒行《能源產業法》；法國，2005年頒布《能源政策法》；英國有《2010能源法》(之前是《2008能源法》)；意大利，2011年頒布《能源法案》；巴西，2002年頒行《巴西能源法》；加拿大，1985年頒行《能源供應應急法》；俄羅斯，2008年頒布《能源法》。