有些專家認(rèn)為，大氣治理中總量控制只是手段而不是目標(biāo)，環(huán)境質(zhì)量才是目標(biāo)。如果修法中二者法律地位顛倒，像過去那樣不著重對(duì)目標(biāo)進(jìn)行考核而是考核手段，必然出現(xiàn)目前這種減排任務(wù)完成，環(huán)境質(zhì)量卻未改善的局面。

在京津冀地區(qū)被霧霾問題困擾的時(shí)候，珠三角的PM2.5年均濃度值已經(jīng)基本不算個(gè)大問題，2015年上半年只有35微克每立方米，已然算實(shí)現(xiàn)了達(dá)標(biāo)。但是，另一種大氣污染物——臭氧的問題卻引起了人們的關(guān)注。簡單地說，作為接近地面污染物的臭氧，除了自然界產(chǎn)生的那部分之外，還有很重要的一部分來源于人為產(chǎn)生的揮發(fā)性有機(jī)污染物和氮氧化物的相互作用。對(duì)揮發(fā)性有機(jī)污染物和氮氧化物的減排，廣東省都走在了全國前列。奇怪的是，2014年，廣州市氮氧化物的排放量大幅低于2013年，但是臭氧卻增加了10%左右。

在大氣污染物的治理方面，感到困惑無措的不僅是各地基層環(huán)保官員，中國電力企業(yè)聯(lián)合會(huì)秘書長王志軒算了一筆賬之后，也感到不解。全國共約4萬億千瓦時(shí)的燃煤電廠，如果按照“十二五”總量控制的目標(biāo)來減排，二氧化硫和氮氧化物的年排放量分別達(dá)到800萬噸和750萬噸就可以了;但是，如果要按照《火電廠大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》要求，則對(duì)應(yīng)二氧化硫和氮氧化物的最高允許年排放量分別為367萬噸和182萬噸，還有煙塵是55萬噸;假設(shè)要按照“超低排放”要求，那么這三項(xiàng)污染物加起來則不得超過160萬噸。

實(shí)際上火電廠的排放又是什么情況呢?根據(jù)中電聯(lián)的統(tǒng)計(jì)，2014年，全國電力煙塵、二氧化硫、氮氧化物排放量分別降至98萬噸、620萬噸、620萬噸左右。換言之，全行業(yè)提前達(dá)到了“十二五”減排目標(biāo)，卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有實(shí)現(xiàn)達(dá)標(biāo)排放。有專家質(zhì)疑，超低排放要求、排放標(biāo)準(zhǔn)要求、總量控制要求、防治計(jì)劃要求、專項(xiàng)規(guī)劃要求、環(huán)境影響評(píng)價(jià)要求等，是哪個(gè)嚴(yán)執(zhí)行哪個(gè)，還是誰權(quán)大執(zhí)行誰的，還是“縣官”不如現(xiàn)管?

王志軒對(duì)諸類要求之間的“不兼容”也感到疑惑：“燃煤電廠都裝設(shè)了煙氣在線連續(xù)監(jiān)測系統(tǒng)，并且都連接了環(huán)保部門、電力監(jiān)管部門、電網(wǎng)調(diào)度部門，但為什么這些監(jiān)測數(shù)據(jù)不能直接計(jì)算得出排放總量而是要另辟途徑專門核算?有的電廠一年接受幾十次上百次各種檢查，有的環(huán)保部門干脆在關(guān)鍵時(shí)間派人輪值監(jiān)督，環(huán)保部門辛苦，企業(yè)更加辛苦，這種方式可持續(xù)嗎?”

原本，人們或指望通過立法來理順這層關(guān)系，但遺憾的是，迄今為止，總量、標(biāo)準(zhǔn)、質(zhì)量之間的法理關(guān)系仍然主次不分、層次不明，由此導(dǎo)致需要“落地”的那些《大氣法》細(xì)節(jié)條款也依舊語焉不詳。

全國人大常委、中科院科技政策與管理科學(xué)研究所所長王毅說，總量減排首先應(yīng)該跟環(huán)境質(zhì)量掛起鉤來，其次得在有效的污染源清單、源解析等工作相對(duì)完善的基礎(chǔ)上獲得數(shù)據(jù)，最后要做就得做全污染物的總量才可以，不能搞幾個(gè)“主要污染物”全國統(tǒng)一來減。因?yàn)椴煌貐^(qū)的污染結(jié)構(gòu)是不一樣的。

總量控制規(guī)劃的減排任務(wù)都完成了，但是環(huán)境質(zhì)量卻未見改善，這種尷尬的局面讓人不得不反思，過去十年是不是犯了方向性的錯(cuò)誤，或者至少是事倍功半了。現(xiàn)在，已經(jīng)被“國十條”舍棄的這種計(jì)劃經(jīng)濟(jì)式的“指標(biāo)減排”套路，反而在目前的《大氣法》修法過程中被新增了進(jìn)去，與各地已經(jīng)展開的工作無法協(xié)調(diào)一致。

環(huán)境規(guī)劃院副院長兼總工王金南提出，只有在達(dá)標(biāo)排放不能實(shí)現(xiàn)大氣環(huán)境質(zhì)量改善目標(biāo)的前提下，才可以進(jìn)行總量控制。目前草案中總量控制描述有邏輯錯(cuò)誤，也得改過來。否則一錯(cuò)再錯(cuò)，貽害無窮。

中國政法大學(xué)教授王燦發(fā)說，公眾的“清潔空氣權(quán)”，以及公眾對(duì)政府、企業(yè)進(jìn)行有效監(jiān)督的權(quán)利如何得到落實(shí)等，在語焉不詳?shù)奈谋纠铮蛘呤秦?zé)權(quán)不清的條款上，社會(huì)公眾很難獲得有效參與的路徑。