自去年6月，國家主席習近平提出“能源革命”后，電力體制改革如火如荼推進，并開始在多個領域，各個層面實施，但油氣體制改革依然處于但聞樓梯響未見人下來的狀態。

9月14日，國家發改委副主任連維良在國新辦發布會上表示，今年將發布油氣改革計劃后，行業內外似乎炸開了鍋一般，有關油氣改革的預期迅速升溫。業界專家接受企業觀察報記者采訪時表示，此輪油氣改革總體方案在我國能源史上的重要性或超過1998年的油氣大改革。

中石化經濟技術研究院副總工程師朱和接受本報記者采訪時就表示：“這是我國改革開放以來，在油氣領域的第四次改革。從歷次改革情況看，改革時間跨度會越來越長，改革內容會越來越廣泛，越來越深入。這一輪改革無疑已經進入深水區，不僅關鍵，難度也異常大，過程會非常曲折。”

本報記者從國土資源部一位不愿具名的領導處知悉，目前由國家發改委、能源局牽頭制定的《石油天然氣體制改革總體方案》已經形成初稿，處于廣泛征求意見并加緊完善的階段，最快會在年底發布。按照方案初稿來看，這一輪油氣改革涉及到石油天然氣上、中、下游各領域的市場準入和價格放開。

然而，當前我國的油氣體制改革正處于經濟下行壓力不斷加大，國際能源格局大變動，國際油價中長期徘徊在較低階段，中國能源革命勢頭正勁，國企改革不斷深化，企業安全環保標準越來越嚴格的背景下，改革環境特別復雜。要完善現代能源市場體系，分離自然壟斷業務和競爭性業務，放開競爭性領域和環節，加快市場化進程，挑戰非常大。

在本報記者采訪過程中，業界專家認為，本輪油氣體制改革有四大問題備受關注，然而對每個問題的解決也都存在較多的爭論，還需在充分討論和分析的基礎上，本著方向和步伐一致的原則，兼顧各方利益制定改革措施，最終實現改革在尊重市場杠桿的基礎上逐步推進，穩步實施。

上游開放：好事得多磨

“上游資源勘探開采有望實現參與主體多元化，促進區塊的市場化流轉。”金銀島油氣分析師王延婷接受企業觀察報記者采訪時如是說。

她認為，目前我國僅有中石油、中石化和中海油這“三桶油”及延長石油具備常規油氣資源勘探資質，隨著我國油氣體制改革的推進，未來可能的改革方向包括：探礦權由登記制改為招標制、探礦權有效退出機制、勘探開發信息公開機制、建立采礦權市場交易中心等。

一直以來，油氣行業的上游領域是公認的，壟斷程度最高的一個領域，市場化競爭不充分，民企也較難涉足。所以，在很多業內外人士看來，油氣行業上游的高度壟斷制約了我國油氣行業的發展活力、效率及效益。接下來的改革，將上游勘探開采市場向多元投資主體放開必然是改革的重要內容，也是毋庸置疑的。

但是，朱和直言：“此前，我國頁巖氣通過兩輪招標，逐步向‘三桶油’之外的市場主體開放，但是最終因地質條件復雜，多數中標者都未能完成勘探要求。今年，國土資源部又將新疆6個石油天然氣勘查區塊拿出來招標出讓，邁出了公開招標常規油氣項目的第一步。但從后續情況看，民企響應還是比較小。”

他認為，油氣產業上游領域投資大、見效慢、成本回收周期長、收益風險大，對參與企業的技術實力、資金實力、人員素質等有較高的要求。但是，目前我國很多民營企業雖然被油氣等礦產資源的高收益所吸引，但卻往往不能準確評估自身的實力，普遍存在技術實力不強，技術人員不足，投資理念停留于短平快等問題。這都導致，即便我國油氣上游領域開放了，也較難實現期望中的活力、效益等改革成效。

改革開放以來，我國油氣領域第四次改革正在醞釀中。業界專家認為，此輪改革已進入深水區，環境復雜，難度較大，過程曲折。尤其是上游開放、進口權放開、管網獨立、價格改革四方面問題是重點，也是難點。

早在2011年6月27日，作為我國探索油氣資源管理制度創新的新嘗試，國土資源部舉辦了我國首次油氣探礦權公開招標。出讓的頁巖氣探礦權區塊共計4個，面積共約1.1萬平方公里。最終，中石化、中石油、中聯煤層氣公司這些行業大佬中標。

2012年10月25日，國土資源部舉行了頁巖氣第二次招標，共推出20個區塊，總面積為20002平方公里，分布在重慶、貴州、湖北、湖南、江西、浙江、安徽、河南8個省(市).

此次招標由于降低門檻，且面向社會各類投資主體，企業注冊資本金要求也僅為人民幣3億元，所以共有83家企業參加投標，一共遞交了152份標書。其中，民營企業占比達1/3。經過激烈角逐，19個頁巖氣區塊拍出，16家企業成功中標，中石油、中石化、中海油、延長石油四大油氣巨頭無一斬獲。17個區塊被國有企業瓜分，民營企業只得兩塊資源。

然而，此后國土資源部在對中標企業開發頁巖氣的進度進行摸底后發現，不少掌握資源的企業存在圈而不探、圈而不采的情況，甚至有企業利用區塊進行融資、圈錢。雖然，有的區塊已完成年度地震方案設計工作，轉入鉆探階段，但有的尚停留在優化勘查方案階段，僅完成一些地表調查工作。

對此，國土資源部特地對外發出警示，對圈而不探甚至用區塊圈錢且情節嚴重的，將縮減區塊面積直至收回區塊。

今年7月，國土資源部發布《新疆石油天然氣勘查區塊招標出讓項目(2015)公告》，首次將中國的常規石油天然氣區塊拿出來公開招標。此次招標出讓的6個油氣勘查區塊總面積為14975平方公里，包括新疆布爾津盆地布爾津地區、塔城盆地裕民地區、伊犁盆地鞏留地區、塔里木盆地柯坪北地區、塔里木盆地喀什疏勒地區、敦煌盆地羅布泊東南地區。

公告發布10天后，利好消息再次釋放。新疆石油天然氣勘查區塊招標出讓工作組辦公室發布了上述公告的補充說明，表示對投標人采取資格后審的方式，同時不要求企業承諾自身不含有任何外資成分，且將企業領取招標文件的時間由2個工作日延長到9個工作日。

但因這些區塊地質條件差，開發風險大，業界專家擔憂這次招標恐怕還是會陷入頁巖氣招標的尷尬局面。

對此，方正證券研究人員認為，油氣體制改革最好按照“存量資源混改+增量資源試點招標”的原則，有序向社會資本開放上游，目標是建立礦權交易的一級和二級市場，形成多元化市場主體。當然，油氣礦權退出機制的完善和執行會是關鍵。

中國能源研究會副理事長周大地也提醒說：“上游勘探開發領域引入民資進入是方向，油氣行業的準入也必然會擴寬，但同時也要注意放開后的風險。如果自然資源監管沒有新方案，國有礦產資源沒有新的利用方案，問題會很嚴重。”

進口權放開：欣喜背后有憂患

將原油進口權和進口使用權逐漸放開，實現競爭格局優化。這也是很多人期待的此輪油氣體制改革應該落實的內容。而從目前情況看，這樣的期待已經在一點點變為現實。

今年5月27日，國家發改委公布《關于山東東明石化集團有限公司進口原油使用評估情況的公示》，初步確認山東東明石化集團有限公司可使用進口原油750萬噸/年。而東明石化也成為首家獲得進口原油使用權的地方煉油企業。

東明石化獲得原油進口使用權，意味著長期制約民營煉廠發展的油源壟斷開始正式松綁，中國煉油產業開始邁進新的階段。

截至目前，我國共有7家地煉企業獲得合計3534萬噸原油的進口使用權，這7家企業中，東明石化、盤錦北燃、利津石化和墾利石化已經獲得了原油進口權。對于民企而言，這是值得欣喜的轉變。

但是，朱和直言：“改革不是誰遷就誰，誰給誰讓步，而是要各利益相關方一起解決問題，共同往高處走。原油進口權和進口使用權的放開是好事兒，更市場化了。但是放開之后，民企就能賺到錢嗎？不見得，挑戰很大！”

首先，他認為，地方煉油企業解決油源問題后，與我國“三桶油”旗下的煉廠在同一市場條件下競爭，還需要做很多頗具挑戰的工作，比如淘汰落后產能、優化煉能結構、適應國家環保和安全政策要求等。

其次，地方煉油廠與我國主營煉廠不同，其計劃性較弱、趨利性較強，而進口原油從采購到加工的周期較長，一旦油價起伏劇烈，地煉企業就有可能面臨長時間的巨額虧損。況且進口原油運輸成本高昂，性價比較高，煉油效益還不如內貿原油。

其三，當前我國國內煉油產能過剩已成很大隱患，如果地方煉油企業受原油進口權及進口使用權放開等利好政策的刺激，在充分利用現有煉化裝置的基礎上，千方百計上馬新裝置，提高煉化能力，必然會加重我國煉油產能過剩問題，屆時盈利就成鏡中花水中月了。

朱和的擔憂不是沒有根據的。早在去年兩會期間，全國政協委員、時任中石化董事長的傅成玉就說過：“中國的煉油能力已經過剩，馬上就嚴重過剩，且新增產能還在擴張，如不加以嚴控，今天的鋼鐵就是明天的煉油！”

他計算說，按照現在已經在建的煉油廠計算，2015年，我國煉油能力可達到7.4億噸，2020年將達到9.1億噸。再加上一些小煉廠——一年200萬噸以上煉油能力的至少有100多家，整體煉油能力達到一億噸。

根據煉油卓創資訊的最新統計，當前，中國過剩的產能為2.49億噸，過剩率高達50%。這個統計是以煉油最為重要的一個方面、能源的消費為基準進行核算。如果將調和油考慮在內，產能過剩的部分還要放大。

鋼鐵是國內產能過剩、全行業危機極為突出的典型，2013年產能達到10億噸，占全球產能的近一半，但產能利用率只有72%。鋼鐵行業人士表示，現在煉2噸鋼所獲取的利潤還不足以買一根冰棍。

相比之下，一個不容忽視的嚴峻現實是，隨著國內經濟增速明顯回落，特別2010—2014年，國內成品油需求增速降低，全國煉油開工率大幅下降，當前我國主力煉廠煉油能力利用率僅67%，地方煉油企業的開工率甚至低于40%。

國內煉油能力過剩問題凸顯，世界煉油能力同樣面臨過剩加劇的問題。據中石油經濟技術研究院預計，到2020年，世界煉油能力將突破50億噸/年，煉油能力過剩將達2.4億噸/年。

在煉化產能過剩、下屬煉廠經濟效益欠佳的背景下，中海油有意調整煉化戰線，關停或者整合渤海灣等地一些煉廠，集中精力建設惠州煉廠等大煉化企業。中石化、中石油等巨頭也不得不推遲或取消部分煉油廠的擴展計劃。

可見，市場放開容易，放開之后各企業如何解決開工率低位徘徊帶來的收益低下問題，甚至虧損危機將是非常大的挑戰。結構調整四個字并非那么容易就落到實處，見到效用。