科學(xué)有序發(fā)展太陽能發(fā)電是實(shí)現(xiàn)我國能源和電力可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略選擇，也是推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的客觀要求。光伏發(fā)電具有優(yōu)質(zhì)能源劣質(zhì)電的屬性，而光熱發(fā)電則具有優(yōu)質(zhì)能源優(yōu)質(zhì)電屬性。要從經(jīng)濟(jì)社會、能源革命和電力系統(tǒng)角度，切實(shí)貫徹落實(shí)《可再生能源法》，健全完善太陽能發(fā)電科學(xué)發(fā)展新機(jī)制，加快解決技術(shù)、經(jīng)濟(jì)和管理問題，著力提高發(fā)展質(zhì)量。

優(yōu)先發(fā)展分布式光伏發(fā)電

堅(jiān)持集中開發(fā)與分散利用相結(jié)合、近中期優(yōu)先發(fā)展分布式光電的原則，是深刻反思十年來我國風(fēng)電過于實(shí)行基地集中式開發(fā)帶來嚴(yán)重“棄風(fēng)”的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，也是光電立足于國情尤其是電情的正確路徑選擇。國發(fā)[2013]24號文已經(jīng)提出國內(nèi)要“大力開拓分布式光伏發(fā)電市場、有序推進(jìn)光伏電站建設(shè)”戰(zhàn)略部署，明確國內(nèi)發(fā)展光伏發(fā)電近中期是重點(diǎn)發(fā)展分布式光伏發(fā)電。國內(nèi)發(fā)展分布式光伏發(fā)電才剛剛起步，就碰到屋頂落實(shí)難、電費(fèi)回收難、貸款融資難、并網(wǎng)接入難、質(zhì)量保證難等問題，從而影響其發(fā)展速度乃至年度計(jì)劃的完成是十分正常的，符合事物發(fā)展規(guī)律。只要政府主管部門牽頭，組織相關(guān)部門和單位，主動跟蹤發(fā)展進(jìn)程，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)組織研究解決，經(jīng)過3年或更長時(shí)間就可以走向良性發(fā)展道路。既不可急于求成，在發(fā)展初期就提出過高的目標(biāo)要求，也不可因噎廢食，一遇到問題和困難就對優(yōu)先發(fā)展分布式光伏發(fā)電發(fā)生動搖。

堅(jiān)持正確功能定位

堅(jiān)持正確功能定位，即堅(jiān)持“自發(fā)自用、余量上網(wǎng)、電網(wǎng)調(diào)節(jié)”運(yùn)營模式。分布式光伏發(fā)電屬于分布式新能源發(fā)電(電源)，應(yīng)該遵循分布式電源一般規(guī)律和規(guī)定。國家發(fā)展改革委《分布式發(fā)電管理暫行辦法》(以下簡稱發(fā)改能源[2013]1381號)明確，分布式發(fā)電是指在用戶所在場地或附近建設(shè)安裝、運(yùn)行方式以用戶端自發(fā)自用為主、多余電量上網(wǎng)，且在配電網(wǎng)系統(tǒng)平衡調(diào)節(jié)為特征的發(fā)電設(shè)施或有電力輸出的能量綜合梯級利用多聯(lián)供設(shè)施。在第三條中規(guī)定，以各個(gè)電壓等級接入配電網(wǎng)的風(fēng)能、太陽能、生物質(zhì)能、海洋能、地?zé)崮艿刃履茉窗l(fā)電屬于分布式發(fā)電方式。國能新能[2013]433號文明確，分布式光伏發(fā)電就是指在用戶所在場地或附近建設(shè)運(yùn)行，以用戶側(cè)自發(fā)自用為主、多余電量上網(wǎng)且在配電網(wǎng)系統(tǒng)平衡調(diào)節(jié)為特征的光伏發(fā)電設(shè)施，實(shí)行“自發(fā)自用、余電上網(wǎng)、就近消納、電網(wǎng)調(diào)節(jié)”的運(yùn)營模式。國發(fā)[2013]24號文指出，國內(nèi)近中期重點(diǎn)發(fā)展分布式光伏發(fā)電，功能定位在“自發(fā)自用，余量上網(wǎng)，電網(wǎng)調(diào)節(jié)”。中共中央國務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見》(以下簡稱中發(fā)[2015]9號)也已明確，分布式電源主要采用“自發(fā)自用、余量上網(wǎng)、電網(wǎng)調(diào)節(jié)”的運(yùn)營模式。

國家能源局《關(guān)于進(jìn)一步落實(shí)分布式光伏發(fā)電有關(guān)政策的通知》(以下簡稱國能新能[2014]406號)結(jié)合發(fā)展實(shí)際情況，開始完善分布式光伏發(fā)電發(fā)展模式，提出利用建筑屋頂及附屬場地建設(shè)的分布式光伏發(fā)電項(xiàng)目，在項(xiàng)目備案時(shí)可選擇“自發(fā)自用、余電上網(wǎng)”或“全額上網(wǎng)”中的一種模式。“全額上網(wǎng)”項(xiàng)目的全部發(fā)電量由電網(wǎng)企業(yè)按照當(dāng)?shù)毓夥娬緲?biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)收購。已按“自發(fā)自用、余電上網(wǎng)”模式執(zhí)行的項(xiàng)目，在用電負(fù)荷顯著減少(含消失)或供用電關(guān)系無法履行的情況下，允許變更為“全額上網(wǎng)”模式，項(xiàng)目單位要向當(dāng)?shù)啬茉粗鞴懿块T申請變更備案，與電網(wǎng)企業(yè)簽訂新的并網(wǎng)協(xié)議和購售電合同，電網(wǎng)企業(yè)負(fù)責(zé)向財(cái)政部和國家能源局申請補(bǔ)貼目錄變更。在地面或利用農(nóng)業(yè)大棚等無電力消費(fèi)設(shè)施建設(shè)、以35千伏及以下電壓等級接入電網(wǎng)(東北地區(qū)66千伏及以下)、單個(gè)項(xiàng)目容量不超過2萬千瓦且所發(fā)電量主要在并網(wǎng)點(diǎn)變電臺區(qū)消納的光伏電站項(xiàng)目，納入分布式光伏發(fā)電規(guī)模指標(biāo)管理，執(zhí)行當(dāng)?shù)毓夥娬緲?biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)。國能新能[2014]406號文中分布式光伏發(fā)電功能定位及運(yùn)營模式的調(diào)整變化，短期看可以促進(jìn)分布式光伏發(fā)電的發(fā)展，長遠(yuǎn)看則因功能定位可隨時(shí)變化而造成執(zhí)行難和配電網(wǎng)投資大增，并不利于分布式光伏發(fā)電的可持續(xù)發(fā)展。總之，分布式光伏發(fā)電要堅(jiān)持“自發(fā)自用、余量上網(wǎng)、電網(wǎng)調(diào)節(jié)”的功能定位和運(yùn)營模式，正確區(qū)分分布式光伏發(fā)電和分散式光伏發(fā)電，實(shí)現(xiàn)規(guī)范法制管理。

積極發(fā)展建筑光伏發(fā)電

建筑光伏發(fā)電是指在建筑屋頂和朝陽墻面上安裝、在電網(wǎng)用戶側(cè)并入的分布式電源，是分布式光伏發(fā)電最重要的應(yīng)用形式，可分為建筑附加光伏(BAPV)和建筑集成光伏(BIPV)兩種。建筑附加光伏(BAPV)是把光伏系統(tǒng)安裝在建筑物的屋頂或者外墻上，建筑物作為光伏組件的載體起支撐作用，光伏系統(tǒng)本身并不作為建筑的構(gòu)成，拆除后建筑物仍能夠正常使用。建筑集成光伏(BIPV)是指將光伏系統(tǒng)與建筑物集成一體，光伏組件成為建筑結(jié)構(gòu)不可分割的一部分，如光伏屋頂、光伏幕墻、光伏瓦和光伏遮陽裝置等。這里的光伏組件已經(jīng)用作建材，必須具備堅(jiān)固耐用、保溫隔熱、防水防潮、適當(dāng)強(qiáng)度和剛度等性能。建筑集成光伏是光伏建筑一體化的更高級應(yīng)用，光伏組件既作為建材，又能夠發(fā)電，一舉兩得，可以部分抵消光伏系統(tǒng)的高成本，有利于光伏的推廣應(yīng)用。目前，國外已經(jīng)出現(xiàn)了大量的建筑集成光伏示范性建筑。

與光伏電站相比，建筑光伏發(fā)電具有如下優(yōu)勢：一是合理利用了建筑物光照面，減少了對土地的占用。將光伏系統(tǒng)安裝在負(fù)荷中心的建筑屋頂和墻面上，既不影響建筑物的使用，又獲得了清潔電力，還節(jié)省了輸電投資，輸配電損耗很少。二是與負(fù)荷匹配度較高。建筑光伏多安裝于城市，根據(jù)國內(nèi)外的調(diào)查，城市的負(fù)荷高峰都在白天，主要是工業(yè)、商業(yè)、辦公和公共建筑用電，建筑光伏的出力與用電負(fù)荷曲線大致吻合，可有效起到“削峰”的作用。三是在配電側(cè)并網(wǎng)，電網(wǎng)管理相對簡單。通過合理配置建筑光伏占輸電線路容量比例，光伏電力將被負(fù)荷完全消耗，不存在向中壓輸電網(wǎng)(10千伏，35千伏，110千伏)反送電(逆流)問題。此外，建筑光伏配備一定量的小型儲能裝置(如幾小時(shí)的峰值儲能)即可平滑供電，消除光伏發(fā)電的不穩(wěn)定性，而且可以大大提高電網(wǎng)的安全性，在大電網(wǎng)出現(xiàn)故障時(shí)可以實(shí)現(xiàn)幾個(gè)小時(shí)的應(yīng)急供電。

加強(qiáng)統(tǒng)籌規(guī)劃與規(guī)模管理

加強(qiáng)統(tǒng)籌規(guī)劃和規(guī)模管理是政府主管部門實(shí)現(xiàn)國家宏觀調(diào)控的主要手段，也是深化電力行政管理改革的重要環(huán)節(jié)。

國務(wù)院能源主管部門要加強(qiáng)統(tǒng)籌規(guī)劃，而不僅僅是負(fù)責(zé)全國分布式光伏發(fā)電規(guī)劃指導(dǎo)和監(jiān)督管理。國能新能[2013]433號文把分布式光伏發(fā)電規(guī)劃管理權(quán)限下放到地方能源主管部門，具體負(fù)責(zé)本地區(qū)分布式光伏發(fā)電規(guī)劃、建設(shè)的監(jiān)督管理;國務(wù)院能源主管部門只負(fù)責(zé)全國分布式光伏發(fā)電規(guī)劃指導(dǎo)和監(jiān)督管理;國家能源局派出機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)對本地區(qū)分布式光伏發(fā)電規(guī)劃和政策執(zhí)行、并網(wǎng)運(yùn)行、市場公平及運(yùn)行安全進(jìn)行監(jiān)管。國能新能[2014]406號文對分布式光伏發(fā)電規(guī)劃進(jìn)行了細(xì)化深化，提出各地區(qū)要將光伏發(fā)電納入能源開發(fā)利用和城鎮(zhèn)建設(shè)等相關(guān)規(guī)劃，省級能源主管部門要組織工業(yè)企業(yè)集中的市縣及各類開發(fā)區(qū)，系統(tǒng)開展建筑屋頂及其他場地光伏發(fā)電應(yīng)用的資源調(diào)查工作，綜合考慮屋頂面積、用電負(fù)荷等條件，編制分布式光伏發(fā)電應(yīng)用規(guī)劃，結(jié)合建設(shè)條件提出年度計(jì)劃。各新能源示范城市、綠色能源示范縣、新能源應(yīng)用示范區(qū)、分布式光伏發(fā)電應(yīng)用示范區(qū)要制定分布式光伏發(fā)電應(yīng)用規(guī)劃，并按年度落實(shí)重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目。

優(yōu)先保障各類示范區(qū)和其他規(guī)劃明確且建設(shè)條件落實(shí)的項(xiàng)目的年度規(guī)模指標(biāo)。從上述兩個(gè)文件可以看出，國務(wù)院能源主管部門似乎沒有在各省區(qū)市研究編制分布式光伏發(fā)電規(guī)劃的基礎(chǔ)上，結(jié)合國家財(cái)政補(bǔ)貼能力和地方各自出臺的補(bǔ)貼政策，統(tǒng)籌優(yōu)化形成全國分布式光伏發(fā)電的專項(xiàng)規(guī)劃。實(shí)際上，如果各省區(qū)市能夠統(tǒng)籌優(yōu)化分布式光伏發(fā)電、光伏電站以及光熱發(fā)電，形成各省區(qū)市太陽能發(fā)電專項(xiàng)規(guī)劃，國務(wù)院能源主管部門在此基礎(chǔ)上，完全可以結(jié)合國家財(cái)政補(bǔ)貼能力、地方各自出臺的補(bǔ)貼政策和資源條件，立足電力行業(yè)整體，特別是與風(fēng)電等新能源發(fā)電進(jìn)行統(tǒng)籌優(yōu)化和綜合平衡，最終形成全國太陽能發(fā)電專項(xiàng)規(guī)劃(也可以不做分布式光伏發(fā)電、光伏電站和光熱發(fā)電三類專項(xiàng)規(guī)劃)。從上下銜接和實(shí)際工作出發(fā)，在要求各省區(qū)市編制分布式光伏發(fā)電專項(xiàng)規(guī)劃的情況下，研究編制全國性專項(xiàng)規(guī)劃更為合適。

全國太陽能發(fā)電專項(xiàng)規(guī)劃應(yīng)該作為規(guī)模管理的前提條件。國發(fā)[2013]24號文規(guī)定光伏發(fā)電規(guī)模要與國家可再生能源發(fā)展基金規(guī)模相協(xié)調(diào)。國能新能[2013]433號文明確，國務(wù)院能源主管部門對需要國家資金補(bǔ)貼的項(xiàng)目實(shí)行總量平衡和年度指導(dǎo)規(guī)模管理(不需要國家資金補(bǔ)貼的項(xiàng)目不納入年度指導(dǎo)規(guī)模管理范圍)，并明確具體流程：省級能源主管部門根據(jù)本地區(qū)分布式光伏發(fā)電發(fā)展情況，先提出下一年度需要國家資金補(bǔ)貼的項(xiàng)目規(guī)模申請;國務(wù)院能源主管部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)平衡后，下達(dá)各地區(qū)年度指導(dǎo)規(guī)模，在年度中期可視各地區(qū)實(shí)施情況進(jìn)行微調(diào);國務(wù)院能源主管部門下達(dá)的分布式光伏發(fā)電年度指導(dǎo)規(guī)模在該年度內(nèi)未使用的規(guī)模指標(biāo)自動失效，當(dāng)年規(guī)模指標(biāo)與實(shí)際需求差距較大的，地方能源主管部門可適時(shí)提出調(diào)整申請。按照國能新能[2013]433號文要求，國務(wù)院能源主管部門結(jié)合各地項(xiàng)目資源、實(shí)際應(yīng)用以及可再生能源電價(jià)附加征收情況，經(jīng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)平衡后提出全國及各地區(qū)年度指導(dǎo)規(guī)模，但并沒有明確規(guī)定規(guī)劃與年度規(guī)模的內(nèi)在關(guān)系，加上自身沒有制定全國分布式光伏發(fā)電規(guī)劃，年度規(guī)模可能缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)性和可持續(xù)性，在一定程度上可能會帶來配套項(xiàng)目不能及時(shí)跟上和財(cái)政補(bǔ)貼能力不足等問題。

完善并網(wǎng)管理服務(wù)，解決并網(wǎng)接入難問題

對于分布式光伏發(fā)電并網(wǎng)接入問題，國務(wù)院及國務(wù)院能源主管部門均提出了十分具體的要求和規(guī)定。國發(fā)[2013]24號文明確提出電網(wǎng)企業(yè)要加強(qiáng)與光伏發(fā)電相適應(yīng)的電網(wǎng)建設(shè)和改造，保障配套電網(wǎng)與光伏發(fā)電項(xiàng)目同步建成投產(chǎn)。主要包括四個(gè)方面：簡化分布式光伏發(fā)電的電網(wǎng)接入方式和管理程序，公布并網(wǎng)服務(wù)流程，建立簡捷高效的并網(wǎng)服務(wù)體系;分布式光伏發(fā)電接入引起的公共電網(wǎng)改造部分由電網(wǎng)企業(yè)投資建設(shè);優(yōu)化系統(tǒng)調(diào)度運(yùn)行，優(yōu)先保障光伏發(fā)電運(yùn)行，確保光伏發(fā)電項(xiàng)目及時(shí)并網(wǎng)，全額收購所發(fā)電量;對分布式光伏發(fā)電項(xiàng)目免收系統(tǒng)備用容量費(fèi)和相關(guān)服務(wù)費(fèi)用。國能新能[2014]406號文和國能新能[2013]433號文則針對前三個(gè)方面，提出了更為具體細(xì)致的規(guī)定要求。但在實(shí)際建設(shè)過程中，各分布式光伏發(fā)電開發(fā)企業(yè)還是普遍反映并網(wǎng)接入難。這既需要從管理流程上予以規(guī)范，又要從統(tǒng)籌規(guī)劃上予以規(guī)范，還要從利益機(jī)制上予以補(bǔ)償，從三個(gè)方面來統(tǒng)籌推進(jìn)加以解決。分布式光伏發(fā)電并網(wǎng)接入要統(tǒng)籌納入配電網(wǎng)規(guī)劃。

國能新能[2014]406號文規(guī)定，各級電網(wǎng)企業(yè)在進(jìn)行配電網(wǎng)規(guī)劃和建設(shè)時(shí)，要充分考慮當(dāng)?shù)胤植际焦夥l(fā)電的發(fā)展?jié)摿Α⒁?guī)劃和建設(shè)情況，采用相應(yīng)的智能電網(wǎng)技術(shù)，配置相應(yīng)的安全保護(hù)和運(yùn)行調(diào)節(jié)設(shè)施。按照國家現(xiàn)行管理體制，政府能源主管部門是電力規(guī)劃管理主體和責(zé)任主體，電網(wǎng)企業(yè)只是規(guī)劃參與者和電網(wǎng)建設(shè)實(shí)施者。配電網(wǎng)規(guī)劃是否包括分布式光伏發(fā)電并網(wǎng)接入或接納能力是否足夠，最終的責(zé)任承擔(dān)主體在政府能源主管部門而不是電網(wǎng)企業(yè)。所以，電網(wǎng)企業(yè)在研究編制配電網(wǎng)規(guī)劃過程中，要與配電網(wǎng)覆蓋范圍內(nèi)分布式電源規(guī)劃及其布局、時(shí)序進(jìn)行充分銜接統(tǒng)籌;政府能源主管部門在牽頭組織研究和最終審定配電網(wǎng)規(guī)劃時(shí)，要主動統(tǒng)籌協(xié)調(diào)平衡，滾動調(diào)整分布式光伏發(fā)電專項(xiàng)規(guī)劃時(shí)，必須同步完成配電網(wǎng)的滾動調(diào)整，以確保分布式光伏發(fā)電在能夠得到及時(shí)并網(wǎng)接入和消納。不在分布式光伏發(fā)電專項(xiàng)規(guī)劃和配電網(wǎng)規(guī)劃內(nèi)的項(xiàng)目，能源主管部門不得核準(zhǔn)，電網(wǎng)企業(yè)不接受并網(wǎng)接入申請。

政府能源主管部門下達(dá)的全國及各地區(qū)年度指導(dǎo)規(guī)模必須以分布式光伏發(fā)電專項(xiàng)規(guī)劃和配電網(wǎng)規(guī)劃為前提。年度指導(dǎo)規(guī)模及其項(xiàng)目原則上與兩個(gè)規(guī)劃相一致。超過規(guī)劃年度規(guī)模及項(xiàng)目的，只有配電網(wǎng)確實(shí)有能力保證及時(shí)并網(wǎng)接入的，才可以增列入年度指導(dǎo)規(guī)模，同時(shí)滾動調(diào)整兩個(gè)規(guī)劃。

嚴(yán)格流程管理和責(zé)任追究。國能新能[2014]406號文規(guī)定，要在市縣(區(qū))電網(wǎng)企業(yè)設(shè)立分布式光伏發(fā)電“一站式”并網(wǎng)服務(wù)窗口，明確辦理并網(wǎng)手續(xù)的申請條件、工作流程、辦理時(shí)限，并在電網(wǎng)企業(yè)相關(guān)網(wǎng)站公布。國能新能[2013]433號文規(guī)定，電網(wǎng)企業(yè)收到項(xiàng)目單位并網(wǎng)接入申請后，應(yīng)在20個(gè)工作日內(nèi)出具并網(wǎng)接入意見，對于集中多點(diǎn)接入的分布式光伏發(fā)電項(xiàng)目可延長到30個(gè)工作日。對于同時(shí)符合分布式光伏發(fā)電專項(xiàng)規(guī)劃和配電網(wǎng)規(guī)劃、且在年度指導(dǎo)規(guī)模內(nèi)的項(xiàng)目，電網(wǎng)企業(yè)應(yīng)該嚴(yán)格按照上述規(guī)定流程和時(shí)間要求辦理，按期出具并網(wǎng)接入意見，并且嚴(yán)格按照合理工期或雙方約定確保項(xiàng)目按期接入并網(wǎng)。除不可抗力外，不能按期完成的，應(yīng)該依法依規(guī)追究電網(wǎng)企業(yè)及其相關(guān)人員責(zé)任。因?yàn)槟茉粗鞴懿块T核準(zhǔn)配網(wǎng)項(xiàng)目滯后或政府部門原因造成不能按期完成的，應(yīng)該依法依規(guī)追究相關(guān)政府部門及其人員的責(zé)任。

及時(shí)開辟電網(wǎng)企業(yè)合理補(bǔ)償渠道。分布式光伏發(fā)電項(xiàng)目免收系統(tǒng)備用容量費(fèi)和相關(guān)服務(wù)費(fèi)用，會相應(yīng)直接減少電網(wǎng)企業(yè)收益。電網(wǎng)企業(yè)負(fù)責(zé)分布式光伏發(fā)電項(xiàng)目的接入系統(tǒng)工程以及因接入引起的公共電網(wǎng)改造部分投資。根據(jù)發(fā)展需要建設(shè)分布式光伏發(fā)電并網(wǎng)運(yùn)行監(jiān)測、功率預(yù)測和優(yōu)化運(yùn)行相結(jié)合的綜合技術(shù)體系，提供可明確區(qū)分項(xiàng)目總發(fā)電量、“自發(fā)自用”電量(包括合同能源服務(wù)方式中光伏企業(yè)向電力用戶的供電量)和上網(wǎng)電量，并具備向電力運(yùn)行調(diào)度機(jī)構(gòu)傳送項(xiàng)目運(yùn)行信息功能的電能計(jì)量表等，都需要電網(wǎng)企業(yè)額外增加投資。此外，落實(shí)國家規(guī)定的管理流程和時(shí)間要求，也需要電網(wǎng)企業(yè)額外增加人財(cái)物成本。按照權(quán)責(zé)利均衡原則，在落實(shí)電網(wǎng)企業(yè)無歧視并網(wǎng)接入服務(wù)責(zé)任的同時(shí)，需要及時(shí)針對直接收益減少、投資回收困難和成本增加，開辟足額補(bǔ)償渠道。特別是要結(jié)合獨(dú)立輸配電價(jià)改革試點(diǎn)，將相關(guān)配電網(wǎng)投資及時(shí)足額納入電網(wǎng)企業(yè)有效資產(chǎn)，將相關(guān)成本及時(shí)足額列入準(zhǔn)許成本，通過電價(jià)回收，保證合理收益。

創(chuàng)建縣區(qū)專業(yè)互助組織，破解屋頂落實(shí)難難題國發(fā)[2013]24號文明確提出，要完善土地支持政策和建設(shè)管理：對利用戈壁荒灘等未利用土地建設(shè)光伏發(fā)電項(xiàng)目的，在土地規(guī)劃、計(jì)劃安排時(shí)予以適度傾斜，不涉及轉(zhuǎn)用的，可不占用土地年度計(jì)劃指標(biāo);探索采用租賃國有未利用土地的供地方式，降低工程的前期投入成本;光伏發(fā)電項(xiàng)目使用未利用土地的，依法辦理用地審批手續(xù)后，可采取劃撥方式供地;完善光伏發(fā)電項(xiàng)目建設(shè)管理并簡化程序。國能新能[2014]406號文也明確提出，要鼓勵地方政府建立光伏發(fā)電應(yīng)用協(xié)調(diào)工作機(jī)制，引導(dǎo)建筑業(yè)主單位(含使用單位)自建或與專業(yè)化企業(yè)合作建設(shè)屋頂光伏發(fā)電工程，主動協(xié)調(diào)電網(wǎng)接入、項(xiàng)目備案、建筑管理等工作：對屋頂面積達(dá)到一定規(guī)模且適宜光伏發(fā)電應(yīng)用的新建和改擴(kuò)建建筑物，應(yīng)要求同步安裝光伏發(fā)電設(shè)施或預(yù)留安裝條件;政府投資或財(cái)政補(bǔ)助的公共建筑、保障性住房、新城鎮(zhèn)和新農(nóng)村建設(shè)，應(yīng)優(yōu)先考慮光伏發(fā)電應(yīng)用。“屋頂落實(shí)難”并非沒有屋頂資源，而是難以協(xié)調(diào)使用。“國土批準(zhǔn)難”主要是土地屬性變化大，審批時(shí)間長。如何把國務(wù)院及其能源主管部門的有關(guān)扶持政策落實(shí)到位，解決好屋頂落實(shí)難和國土批準(zhǔn)難問題，關(guān)鍵是要發(fā)揮地方政府主導(dǎo)作用，既要全過程加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，又要有專門組織具體操作。

地方政府要研究出臺屋頂資源使用指導(dǎo)意見。對于建筑物不同屬性(政府、企業(yè)或個(gè)人，國有企業(yè)或民營企業(yè))及其屋頂不同類型(主要是指在屋頂安裝光伏發(fā)電的難易程度)分別予以規(guī)范，分類規(guī)范屋頂使用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。如對政府機(jī)構(gòu)和國有企業(yè)所屬建筑物，適宜光伏發(fā)電應(yīng)用的，具備安裝條件的應(yīng)限期安裝，不具備安裝條件但改造費(fèi)用較少的應(yīng)限期改造后安裝;政府投資或財(cái)政補(bǔ)助的公共建筑、保障性住房、新城鎮(zhèn)和新農(nóng)村建設(shè)，應(yīng)優(yōu)先考慮光伏發(fā)電應(yīng)用。

分布式光伏發(fā)電專項(xiàng)規(guī)劃要落實(shí)好屋頂使用意向。當(dāng)建筑物屋頂擁有者、項(xiàng)目單位和電力用戶不是同一主體時(shí)，由于經(jīng)濟(jì)關(guān)系復(fù)雜，利益難以平衡，需要地方政府出面協(xié)調(diào)。地方政府在研究編制分布式光伏發(fā)電專項(xiàng)規(guī)劃過程中，要逐項(xiàng)落實(shí)屋頂資源意向，不僅要計(jì)算統(tǒng)計(jì)屋頂類型、面積等數(shù)據(jù)資料，更要落實(shí)好屋頂擁有者同意安裝并消納分布式光伏發(fā)電的使用意向書。

各縣區(qū)及大型開發(fā)區(qū)成立專業(yè)互助組織，協(xié)助地方政府具體承擔(dān)屋頂落實(shí)、電網(wǎng)接入、項(xiàng)目備案、建筑管理等事宜。專業(yè)互助組織為非盈利組織，既有與分布式光伏發(fā)電相關(guān)的政府部門參與，又有相關(guān)投資企業(yè)參與，收入來源是地方政府專項(xiàng)采購服務(wù)費(fèi)用和光伏發(fā)電項(xiàng)目前期工作商品化收益。在分布式光伏發(fā)電專項(xiàng)規(guī)劃研究編制階段，專業(yè)互助組織協(xié)助地方政府具體落實(shí)各類屋頂使用意向書和相關(guān)土地資源屬性界定等工作，增強(qiáng)規(guī)劃可操作性。專項(xiàng)規(guī)劃以法定程序?qū)徟己螅瑢I(yè)互助組織協(xié)助地方政府逐項(xiàng)落實(shí)項(xiàng)目開發(fā)方式和發(fā)電消納方案，項(xiàng)目開發(fā)方式包括屋頂擁有者自主投資開發(fā)、合作開發(fā)或出讓外來投資者開發(fā)等。國家年度指導(dǎo)規(guī)模下發(fā)后，專業(yè)互助組織協(xié)助地方政府將合作開發(fā)和外來投資者開發(fā)的項(xiàng)目進(jìn)行市場公開招標(biāo)，擇優(yōu)選擇投資主體;確定項(xiàng)目投資主體后，協(xié)助辦理屋頂落實(shí)、電網(wǎng)接入、項(xiàng)目備案等事宜。

創(chuàng)新分布式光伏發(fā)電投融資模式

國發(fā)[2013]24號文提出，要開放用戶側(cè)分布式電源建設(shè)，支持和鼓勵企業(yè)、機(jī)構(gòu)、社區(qū)和家庭安裝、使用光伏發(fā)電系統(tǒng)。分布式光伏發(fā)電投資模式可以分為三類：第一類是自主投資模式，就是擁有屋頂資源的機(jī)關(guān)、機(jī)構(gòu)、企業(yè)、社區(qū)和家庭等自行投資安裝使用分布式光伏發(fā)電，自發(fā)自用為主，余量賣給電網(wǎng)企業(yè)或其他用戶、售電公司。該模式生產(chǎn)關(guān)系最為簡單、協(xié)調(diào)量少，無論是從分布式光伏發(fā)電的功能定位，還是從實(shí)施難易程度來看，自主投資模式都應(yīng)該得到國家優(yōu)先支持和鼓勵。為促進(jìn)該模式優(yōu)先發(fā)展，可以通過設(shè)立縣區(qū)互助組織或區(qū)域?qū)I(yè)化運(yùn)營企業(yè)，來統(tǒng)籌協(xié)助解決各家各戶的光伏發(fā)電系統(tǒng)的運(yùn)行維護(hù)問題。

第二類是合作投資模式，就是屋頂資源擁有者通過與其他投資者合資，共同投資建設(shè)分布式光伏發(fā)電。這里的其他投資者范圍較廣，既可以是個(gè)人投資者，又可以是資金投資者，還可以是能源類專業(yè)公司等。對于社區(qū)和家庭的屋頂而言，在屋頂擁有者不具備完全自主投資能力時(shí)，應(yīng)支持和鼓勵屋頂擁有者優(yōu)先吸納社區(qū)內(nèi)甚至相鄰家庭的個(gè)人投資者合資開發(fā)分布式光伏發(fā)電，同時(shí)共同就地消納。鼓勵專業(yè)化能源服務(wù)公司與用戶合作，合資投資建設(shè)和經(jīng)營管理為用戶供電的光伏發(fā)電及相關(guān)設(shè)施。

第三類是出讓投資模式，就是屋頂資源擁有者出租讓渡給其他投資者投資安裝分布式光伏發(fā)電，并且消納其發(fā)電。該模式生產(chǎn)關(guān)系復(fù)雜、協(xié)調(diào)量大，前期工作時(shí)間長，需要地方政府的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。

對于分布式光伏發(fā)電融資創(chuàng)新，國能新能[2014]406號文提出了具體思路。一是鼓勵銀行等金融機(jī)構(gòu)對分布式光伏發(fā)電項(xiàng)目提供優(yōu)惠貸款，采取靈活的貸款擔(dān)保方式，探索以項(xiàng)目售電收費(fèi)權(quán)和項(xiàng)目資產(chǎn)為質(zhì)押的貸款機(jī)制。二是鼓勵銀行等金融機(jī)構(gòu)與地方政府合作建立分布式光伏發(fā)電項(xiàng)目融資服務(wù)平臺，與光伏發(fā)電骨干企業(yè)建立銀企戰(zhàn)略合作關(guān)系，探索對有效益、有市場、有訂單、有信譽(yù)的“四有企業(yè)”實(shí)行封閉貸款。三是鼓勵地方政府結(jié)合民生項(xiàng)目對分布式光伏發(fā)電提供貸款貼息政策。四是鼓勵采用融資租賃方式為光伏發(fā)電提供一體化融資租賃服務(wù)，鼓勵各類基金、保險(xiǎn)、信托等與產(chǎn)業(yè)資本結(jié)合，探索建立光伏發(fā)電投資基金，鼓勵擔(dān)保機(jī)構(gòu)對中小企業(yè)建設(shè)分布式光伏發(fā)電開展信用擔(dān)保，在支農(nóng)金融服務(wù)中開展支持光伏入戶和農(nóng)業(yè)設(shè)施光伏利用業(yè)務(wù)。五是建立以個(gè)人收入等為信用條件的貸款機(jī)制，逐步推行對信用度高的個(gè)人安裝分布式光伏發(fā)電提供免擔(dān)保貸款。六是繼續(xù)推進(jìn)分布式光伏發(fā)電應(yīng)用示范區(qū)建設(shè)，重點(diǎn)開展發(fā)展模式、投融資模式及專業(yè)化服務(wù)模式創(chuàng)新。鼓勵示范區(qū)政府與銀行等金融機(jī)構(gòu)合作開展金融服務(wù)創(chuàng)新試點(diǎn)，通過設(shè)立公共擔(dān)保基金、公共資金池等方式為本地區(qū)光伏發(fā)電項(xiàng)目提供融資服務(wù)。

創(chuàng)新完善電價(jià)補(bǔ)貼政策和補(bǔ)貼資金管理

國發(fā)[2013]24號文提出對分布式光伏發(fā)電實(shí)行按照電量補(bǔ)貼的政策，建立由電網(wǎng)企業(yè)按月轉(zhuǎn)付補(bǔ)貼資金的制度。中央財(cái)政按季度向電網(wǎng)企業(yè)預(yù)撥補(bǔ)貼資金，確保補(bǔ)貼資金及時(shí)足額到位。對分布式光伏發(fā)電自發(fā)自用電量免收可再生能源電價(jià)附加等針對電量征收的政府性基金。發(fā)改價(jià)格[2013]1638號文明確規(guī)定對分布式光伏發(fā)電實(shí)行按照全電量補(bǔ)貼的政策，電價(jià)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為每千瓦時(shí)0.42元(含稅)，通過可再生能源發(fā)展基金予以支付，由電網(wǎng)企業(yè)轉(zhuǎn)付。其中，分布式光伏發(fā)電系統(tǒng)自用有余上網(wǎng)的電量，由電網(wǎng)企業(yè)按照當(dāng)?shù)厝济簷C(jī)組標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)收購。對分布式光伏發(fā)電系統(tǒng)自用電量免收隨電價(jià)征收的各類基金和附加，以及系統(tǒng)備用容量費(fèi)和其他相關(guān)并網(wǎng)服務(wù)費(fèi)。國家根據(jù)光伏發(fā)電發(fā)展規(guī)模、發(fā)電成本變化情況等因素，逐步調(diào)減光伏電站標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)和分布式光伏發(fā)電電價(jià)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，以促進(jìn)科技進(jìn)步，降低成本，提高光伏發(fā)電市場競爭力。鼓勵通過招標(biāo)等競爭方式確定分布式光伏發(fā)電電價(jià)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，但通過競爭方式形成的電價(jià)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)不得高于國家規(guī)定的電價(jià)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。

財(cái)政部《關(guān)于分布式光伏發(fā)電實(shí)行按照電量補(bǔ)貼政策等有關(guān)問題的通知》(以下簡稱財(cái)建[2013]390號)明確，國家補(bǔ)貼資金通過電網(wǎng)企業(yè)轉(zhuǎn)付給分布式光伏發(fā)電項(xiàng)目單位，并規(guī)范了資金撥付流程：中央財(cái)政根據(jù)可再生能源電價(jià)附加收入及分布式光伏發(fā)電項(xiàng)目預(yù)計(jì)發(fā)電量，按季向國家電網(wǎng)公司、南方電網(wǎng)公司及地方獨(dú)立電網(wǎng)企業(yè)所在省級財(cái)政部門預(yù)撥補(bǔ)貼資金。電網(wǎng)企業(yè)根據(jù)項(xiàng)目發(fā)電量和國家確定的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，按電費(fèi)結(jié)算周期及時(shí)支付補(bǔ)貼資金。具體支付辦法由國家電網(wǎng)公司、南方電網(wǎng)公司、地方獨(dú)立電網(wǎng)企業(yè)制定。國家電網(wǎng)公司和南方電網(wǎng)公司具體支付辦法報(bào)財(cái)政部備案，地方獨(dú)立電網(wǎng)企業(yè)具體支付辦法報(bào)省級財(cái)政部門備案。年度終了后1個(gè)月內(nèi)，國家電網(wǎng)公司、南方電網(wǎng)公司對經(jīng)營范圍內(nèi)的項(xiàng)目上年度補(bǔ)貼資金進(jìn)行清算，經(jīng)省級財(cái)政、價(jià)格、能源主管部門審核同意后報(bào)財(cái)政部、國家發(fā)展改革委、國家能源局。地方獨(dú)立電網(wǎng)企業(yè)對經(jīng)營范圍內(nèi)的項(xiàng)目上年度補(bǔ)貼資金進(jìn)行清算，由省級財(cái)政部門會同價(jià)格、能源主管部門核報(bào)財(cái)政部、國家發(fā)展改革委、國家能源局。財(cái)政部會同國家發(fā)展改革委、國家能源局審核清算。

國能新能[2014]406號文結(jié)合發(fā)展過程中的實(shí)際難題，對分布式光伏發(fā)電的電費(fèi)結(jié)算和補(bǔ)貼撥付進(jìn)行了補(bǔ)充完善。一是各電網(wǎng)企業(yè)按月(或雙方約定)與分布式光伏發(fā)電項(xiàng)目單位(含個(gè)人)結(jié)算電費(fèi)和轉(zhuǎn)付國家補(bǔ)貼資金，要做好分布式光伏發(fā)電的發(fā)電量預(yù)測，按分布式光伏發(fā)電項(xiàng)目優(yōu)先原則做好補(bǔ)貼資金使用預(yù)算和計(jì)劃，保障分布式光伏發(fā)電項(xiàng)目的國家補(bǔ)貼資金及時(shí)足額轉(zhuǎn)付到位。二是電網(wǎng)企業(yè)應(yīng)按照有關(guān)規(guī)定配合當(dāng)?shù)囟悇?wù)部門處理好購買分布式光伏發(fā)電項(xiàng)目電力產(chǎn)品發(fā)票開具和稅款征收問題。三是對已備案且符合年度規(guī)模管理的項(xiàng)目，電網(wǎng)企業(yè)應(yīng)做好項(xiàng)目電費(fèi)結(jié)算和補(bǔ)貼發(fā)放情況的統(tǒng)計(jì)，并按要求向國家和省級能源主管部門及國家能源局派出機(jī)構(gòu)報(bào)送相關(guān)信息。四是項(xiàng)目并網(wǎng)驗(yàn)收后，電網(wǎng)企業(yè)代理按季度向財(cái)政部和國家能源局上報(bào)項(xiàng)目補(bǔ)貼資格申請。

從理論分析，只要嚴(yán)格執(zhí)行國家發(fā)展改革委、財(cái)政部和國家能源局相繼出臺的上述政策文件，就能夠較好地解決電費(fèi)回收和電價(jià)補(bǔ)貼到位的問題。但在實(shí)際執(zhí)行過程中，卻反映出兩大難題并沒有得到較好解決。分析原因：其一，分布式光伏發(fā)電發(fā)展時(shí)間不長，新做法涉及眾多政府部門和環(huán)節(jié)，需要一定時(shí)間來調(diào)整完善各類配套政策和理順工作流程，發(fā)展初期出現(xiàn)這些問題是正常的。其二，國家財(cái)政補(bǔ)貼資金總量有缺口，中央財(cái)政根據(jù)可再生能源電價(jià)附加收入及分布式光伏發(fā)電項(xiàng)目預(yù)計(jì)發(fā)電量，難以足額按季向國家電網(wǎng)公司、南方電網(wǎng)公司及地方獨(dú)立電網(wǎng)企業(yè)所在省級財(cái)政部門預(yù)撥補(bǔ)貼資金。電網(wǎng)企業(yè)也因此難以根據(jù)項(xiàng)目發(fā)電量和國家確定的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，按電費(fèi)結(jié)算周期及時(shí)足額支付補(bǔ)貼資金。這就需要堅(jiān)持發(fā)展規(guī)模與財(cái)政補(bǔ)貼能力直接掛鉤的原則，量財(cái)力而定發(fā)展規(guī)模。其三，國家補(bǔ)貼資金撥付流程尚待優(yōu)化，需要更加發(fā)揮電網(wǎng)企業(yè)作用，強(qiáng)化統(tǒng)籌規(guī)劃和部際聯(lián)席項(xiàng)目核準(zhǔn)制，增強(qiáng)信息透明度，充分利用互聯(lián)網(wǎng)來縮短審核時(shí)間，加快撥付節(jié)奏。其四，全面推行電網(wǎng)企業(yè)電費(fèi)收取委托制。在分布式光伏發(fā)電發(fā)展初期，國家明確委托電網(wǎng)企業(yè)負(fù)責(zé)為分布式光伏發(fā)電項(xiàng)目無償提供電費(fèi)收取、補(bǔ)貼申領(lǐng)等服務(wù)，為此發(fā)生的相關(guān)成本應(yīng)統(tǒng)一從可再生能源電價(jià)附加中支付，或列入獨(dú)立輸配電價(jià)中的輸配電網(wǎng)準(zhǔn)許成本予以回收。