當前光伏應用市場主要包括光伏電站和分布式光伏發電兩種方式，其中分布式光伏發電是指裝機規模較小(幾千瓦至數兆瓦)、布置在用戶附近的光伏發電系統，通常接入35千伏等級以下的電網。

居民分布式光伏發電，一般是安裝在居民建筑屋頂的光伏發電項目，與大規模電量輸出的光伏電站相比，居民分布式光伏發電的特點是“自發自用、余量上網”，發出的電有相當部分被用戶自身消納，由此具有靠近用戶、輸電成本低、對電網影響小、選址靈活、應用范圍廣等一系列優勢，是極具發展潛力的光伏應用方式，也成為了我國著力推廣的未來電力生產方式之一。

由于同樣是安裝在屋頂、同樣是利用太陽能，居民分布式光伏發電常常與居民太陽能熱水器進行比較。目前，我國的太陽能熱水器產業主要依靠市場的力量，走出了一條不依賴政府補貼和強制安裝政策的發展道路，無論是太陽能熱水器的總產量，還是應用的總集熱面積，多年居于世界首位。太陽能熱水器從原材料加工、產品制造，到技術研發、工程設計、營銷服務和推廣應用，已經形成了一個大規模商業化的成熟產業。

那么，居民分布式光伏發電是否也有可能像居民太陽能熱水器一樣，迅速得到大規模的推廣應用呢?更重要的是，這種推廣應用是否最終也能走出一條主要依靠自身力量發展的市場化道路呢?居民分布式光伏發電的推廣仍面臨諸多困難盡管技術水平不斷提高、應用成本明顯下降、以及在一系列利好政策的推動下，居民分布式光伏發電已經具備了大規模發展的可能條件，然而在具體實踐中，當前我國居民分布式光伏發電的推廣仍面臨著一系列的障礙。盡管它們更多表現為實際操作過程中的一些細節問題，卻嚴重阻礙著將我國居民分布式光伏發電大規模應用的“可能”轉為“現實”。圍繞“經濟性差”和“獨立性差”這兩大核心問題，可將當前居民分布式光伏發電所遇到的突出問題分為以下幾類：

電網企業激勵不相容，缺乏積極性，能源主管部門監管乏力，“并網難”成為最重要的制約因素之一

如前所述，如何保證用戶“方便聯上網、順利拿到錢”是目前我國居民分布式光伏發電能否快速發展的最關鍵問題。按照目前的政策規定，“對于個人利用住宅建設的分布式光伏發電項目，由電網企業直接受理并網申請后代個人向當地能源主管部門辦理項目備案，并及時開展相關并網服務。”

與此同時，“電網企業根據分布式光伏項目發電量和國家確定的補貼標準，按電費結算周期及時向個人支付補貼資金”。換言之，無論是備案、并網還是拿錢，居民都是同電網企業在打交道，是電網企業代居民向政府主管部門備案、開展并網服務，同時將相關的財政補貼和賣電收入發放到居民手中。因此，在很大程度上電網企業的態度和行為，決定著目前居民分布式光伏發電能否得到快速發展。

然而在分布式光伏推廣的過程中，在現行的制度安排下，電網企業成為了唯一一個沒有任何直接好處、卻要付出額外成本的主體。居民分布式光伏發電的應用，幫助各級政府實現了能源結構清潔化等政策目標，光伏設備生產企業銷售了產品，專業化應用企業看到了商機，具體用戶拿到了補貼。而電網企業不僅要接納隨機性、間歇性較強的光伏發電的電量，給電網運行的管理和調度增加額外的負擔，還要承擔并網所帶來一系列成本，包括制訂接入系統方案、更換電表、線路接入、并網驗收和調試等費用。

盡管國務院在《關于促進光伏產業健康發展的若干意見》文件中，提出要將分布式光伏發電量作為電網企業業績考核指標，國家能源局也強調其派出機構要加強對電網企業的監管，但是在項目具體落實的過程中，電網企業事實上具有很大空間的自由裁量權。在現有激勵安排下，對這種只能給自身帶來負擔和麻煩的居民分布式光伏發電項目，地方電網企業多半會采取能拖則拖的方式。

現實的情況也正是如此。根據相關法律和政策的要求，電網公司對于居民分布式光伏發電項目的申請應該是直接接受、不能拒絕的，國家電網公司《關于做好分布式光伏發電并網服務工作的意見》中還明確規定了辦理并網流程的具體時限。然而，實際情況是，不少地方電網企業在接受申請時根本不會開具回執，沒有了起始時間，就使得相關時限的規定成為一紙空文。此外，一些地方電網企業還以各種借口對項目申請推諉和拖延，例如有要求物業同意的、要求小區業委會同意的、要求城管同意的、要求住建局備案同意的，等等。盡管電網企業對于居民分布式光伏發電項目的相關并網要求具有一定的合理性，然而在現有激勵扭曲的環境下，這些并網前提條件更多時候是被地方電網企業當作拖延手段在使用，它使得相當多的居民分布式光伏發電項目陷入遙遙無期的等待或進退不得的僵局。

綜上所述，電網企業在當前居民分布式光伏發電推廣中扮演著事實上的最重要角色，但同時它又最缺乏積極性，因此“并網難”已經成為了制約當前我國居民分布式光伏發電快速發展的最關鍵因素之一。

建設條件限制過多，相關法律、金融等支持政策缺失，對相關企業支持不足

除了備案流程不規范、并網難的問題外，居民分布式光伏發電項目還面臨著建設難的問題。首先，光伏系統施工單位被要求同時具有電力設施許可證、建筑施工許可證、安全生產許可證，一個企業要獲得電力設施許可證通常最少要有1000萬元的注冊資金，能夠同時擁有上述跨行業三證的企業并不多。對光伏項目施工單位的三證要求，對于大規模的光伏電站而言具有一定的合理性，對于只有幾千瓦規模的居民分布式光伏項目而言，就過于苛刻了。在現實的情況中，大多數居民分布式光伏項目的施工單位資質達不到這個要求，由此也經常成為了電網企業拒絕居民分布式光伏項目的一個借口。

其次，居民住宅尤其是高層住宅的屋頂產權關系不清，相關法律的缺失導致各方(業主、物業公司、業委會等)的權責界定相當復雜。在現實的情況下，物業公司經常采取“多一事不如少一事”的消極態度，并不鼓勵管轄范圍內的居民興建分布式光伏發電項目，甚至采取各種手段加以阻擾。一個典型的例子是蘇州有一個非常有意愿安裝分布式光伏的高層頂樓用戶，但物業公司就要求其必須得到該38層樓每一戶居民同意安裝的簽字，最終使得該項目不得不停止。

再次，由于居民分布式光伏發電項目規模小、條件復雜、情況各異，所以目前更多是一些專業化的小公司(例如前面所述的創業型企業)在開展相關的業務、探索可行的商業化模式。然而就目前出臺的各種政策來看，政府對于這些從事光伏推廣的專業化企業并未給予足夠的關注和幫助，而這些更具創新力和活力的小企業生存處境的艱難也反過來影響了居民分布式光伏發電有效推廣。

補貼政策執行難到位，政策穩定性和可預期性差

對于居民分布式光伏發電，盡管國家已有明確的補貼政策，不少地方政府也出臺了各自的補貼政策，然而這些補貼政策在實際執行的過程中常常由于部門協調不暢、手續繁雜、監管不力等原因，執行難以到位。

例如居民在領取發電補貼和售電收入時，電網企業要求應到稅務局開相應的發票，而按照國家稅務局的規定，只有注冊公司或個體戶才可以開發票;根據工商局的規定，要想成為能夠售電的公司或個體戶，必須要有供電業務許可證，而是能源局要求，供電業務許可證是不能發給居民個人的。由此分布式光伏發電的居民要拿到相關發票并取得收入，就陷入了一個事實上的死循環。

雖然上述問題最終由國家稅務總局剛剛出臺的“居民并網賣電發票由電網代開”的規定而得到解決，但仍存在光伏補貼和上網電費被扣稅的問題。目前電網支付給居民的發電補貼和售電收入，均被扣除了17%的增值稅。而根據稅務總局的《關于中央財政補貼有關問題的公告》(國稅[2013]3號)中“納稅人取得中央財政補貼不屬于增值稅應稅收入，不征收增值稅”以及財政部的《關于光伏發電增值稅政策的通知》中“對納稅人銷售自產的利用太陽能生產的電力產品，實行增值稅即征即退50%的政策”等規定，居民分布式光伏發電所得的補貼應該不交增值稅，售電收入則交納8.5%的增值稅。地方電網公司對此的解釋是，財政部在向電網轉付補貼，已經扣除了17%的增值稅。本來居民分布式光伏項目的經濟性就相對比較差，相關補貼和稅收政策的執行不到位更進一步打擊了用戶的積極性。

此外，一些地方或者是積極性不夠，遲遲難以頒布鼓勵分布式光伏發電的地方配套文件，或者是相關政策出臺過于隨意，政策穩定性差、選擇性過強(如過于強調使用本地產品、過于注重規模或大企業)，也不利于當地光伏市場的健康發展。

具體建議

一是完善考核體系、構建合理的激勵機制，以有效調動電網公司的積極性;加快電力體制改革，將包括分布式光伏在內的可再生能源發電應用作為突破口之一。

如前所述，目前制約我國居民分布式光伏發電迅速推廣的一個根本障礙，是在其中扮演最重要角色之一的電網企業動力明顯不足。因此，如何構建合理的激勵機制以有效調動電網公司尤其是具體經辦業務的地方電網公司的積極性，是進一步加快居民分布式光伏發電推廣的首要問題。

在我國現有電力體制未發生較大變化的條件下，一個能夠改變電網企業激勵機制的可行舉措是調整其績效考核體系。國務院《關于促進光伏產業健康發展的若干意見》已經明確提出“要將分布式光伏發電量作為電網企業業績考核指標”，然而如今還尚未執行到位。

目前國資委對中央企業的績效考核采取的是基本指標和分類指標相結合的形式，基本指標對所有企業統一適用，分類指標根據企業所處行業的特點、經營管理水平、技術創新投入以及風險控制能力等因素確定。可以考慮在對電網企業的績效考核體系中，加入“可再生能源發展”的分類指標，其中再下設“分布式光伏發電量”、“風能發電量”等子指標。有鑒于能源行業的專業性，可以由能源主管部門(能源局)來具體確定相關的各項指標并給出最終得分，從而有助于加強能源主管部門對于電網企業的監管能力。

根本上看，調整績效考核體系對于改變電網企業的行為只是一種“治標不治本”的方法。由于在傳統電力體制下，電網企業建立在傳統化石能源的發電模式以及與此相對應的一系列制度安排上，而包括光伏在內的分布式發電模式的推廣是對原有電力體制的一種強烈沖擊，必然造成已有制度安排和利益格局的重大調整。所以，要真正破除電網企業對于包括光伏在內分布式發電的抵觸，必須要把“推進分布式發電”和“加快電力體制改革”結合起來。

一方面，可將包括分布式光伏在內的可再生能源發電市場作為電力體制改革的破口之一，在分布式光伏發電區域率先進行電力交易試點。事實上在能源局剛剛發布的《關于進一步落實分布式光伏發電有關政策的通知》中，已經明確提出了“在分布式光伏發電的示范區內，允許分布式光伏發電項目向同一變電臺區的符合政策和條件的電力用戶直接售電，電價由供用電雙方協商，電網企業負責輸電和電費結算”。應積極利用分布式光伏發電的推廣機遇，加快相關區域的電力體制改革，進一步剝離電網企業的競爭性業務，實現輸配電與售電的有效分離，真正將電網公司重新定位成“只負責電力傳輸，不參與買賣電力”的企業主體。

另一方面，電網公司可隨著分布式光伏發電的推廣，進行業務轉型和創新，成為相應的服務商。在未來分布式發電大規模應用的情況下，電網公司仍然在很大程度上肩負著保證電力質量和電網安全的重任，因此電網公司應根據形勢的變化創新自身的管理機制和服務體系，開展標準和質量監督、技術評估等一系列業務，為分布式發電的供求雙方提供服務，在保證電力質量和電網安全的同時，通過相關的服務獲得收益，使得電網公司能夠伴隨分布式發電的大規模應用擁有新的發展機遇。

總而言之，要從根本上提高電網企業在推廣居民分布式光伏發電中的積極性，必須加快電力體制改革，同時推動電網企業業務創新和轉型，使得電網企業能夠從分布式發電的推廣中獲得真正的激勵。

二是短期目標和長期目標并重，給予普通居民用戶和專業化企業足夠的重視和支持，推進分布式光伏發電的市場化發展。

目前各級政府針對分布式光伏已經出臺了不少扶持政策，能源局在2014年9月初發布的《關于進一步落實分布式光伏發電有關政策的通知》更是吹響了大規模推廣分布式光伏的號角。總體來看，當前能源主管部門更注重的是利用工業園區等載體進行“統一屋頂資源利用、統一規劃建設、統一運營管理、統一保險和融資、地方政府強力介入并大力支持”的推廣模式。無疑，這樣的模式在分布式光伏應用規模的增長效果上是立竿見影、卓有成效的。一個項目的建設，帶來的不是零敲碎打一家一戶的應用，而是整片的推廣。

然而，在肯定上述推廣模式的同時，也要充分注意到這種大干快上模式可能帶來的負面效應。在以往金太陽工程的實施過程中，就已經大量暴露出了這種“蘿卜快了不洗泥”做法的嚴重后果，給光伏應用事業的發展帶來了非常負面的影響。換言之，分布式光伏市場的發展有其自身的規律，政府的干預和扶持應該符合市場的發展規律而不是扭曲甚至違背這種規律。政府的強力介入和大量補貼必然帶來市場的短期繁榮，但也可能養成一批專以補貼為生甚至不惜弄虛作假的企業，它們的存在反而對那些踏踏實實在此領域辛苦耕耘的企業造成傷害，形成“劣幣驅逐良幣”的形象，從而不利于光伏市場的長期發展。

所以，政府對于分布式光伏發電的扶持，不僅應看重短期目標，更要有長遠眼光，必須著眼于光伏市場的長期健康發展。居民分布式光伏發電項目，雖然單個用戶規模很小，但卻一點一滴地為分布式光伏發電的推廣做著貢獻。同樣，在此領域耕耘的專業化小企業，也切切實實地在為探索一條在國內可行的分布式光伏應用的商業化模式做著貢獻。居民分布式光伏項目的推廣和相關小企業的發展，對于中國分布式光伏市場的長期健康發展，有著極其重要的意義。因此，政府在注重大規模項目和大企業的同時，也應該給予居民分布式光伏項目和專業化企業同樣的重視和扶持。

三是加強政策執行力度，強化部門間的溝通協調，營造公平、穩定、可預期的市場發展環境。

政策執行不到位是目前阻礙居民分布式光伏發電大規模推廣的重要因素。要有效解決這個問題，一方面能源主管部門要加強對地方政府執行情況、具體企業落實情況的監管，特別是加強對地方電網企業的監督。可將主管部門的舉報投訴電話廣而告之，并公布在電網企業的辦理大廳中，使得欲申請分布式光伏發電項目的居民家喻戶曉，有效加強對地方電網企業的約束。一方面要加強部門間的協調，能源主管部門尤其要加強與其他部門的溝通，及時發現并解決居民分布式光伏項目申請、建設和運營中的各種政策難題。例如前述對光伏建設單位資質要求過高、不合理收取增值稅等等問題。

此外，能源主管部門還應會同有關部門，加快居民分布式光伏發電的相關立法工作，側重解決屋頂產權、融資貸款等方面的問題。

總之，當前我國居民分布式光伏發電已經迎來了大發展的契機，但要把這可能性轉化為現實，仍然需要“臨門一腳”，必須切實加強已有政策的執行力度，同時加快電力體制改革進程。