【編者按】

“這是關系我國發展全局的一場深刻變革。”黨的十八屆五中全會公報對“十三五”中國社會發展做出了這樣的定位和預期。

2015年11月3日，《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》發布，明確“十三五”要繼續推進能源革命，加快能源技術創新，建設清潔低碳、安全高效的現代能源體系。未來5年，中國油氣改革已是箭在弦上，并將對未來經濟轉型產生深遠影響。

同時，巴黎氣候大會達成人類歷史上第一份全球減排協議。留給化石燃料的空間越來越小，各國油氣行業面臨嚴峻挑戰。

本版推出專題《2016油氣改革發展進行時》，以饗讀者。

消費激增 持續減排

最近10年，中國石油和天然氣消費量一直呈現持續增長態勢，特別是天然氣消費量增幅巨大。但是，油氣消費增速十分不穩定，受全國經濟形勢波動影響極大。2004年至2014年，我國石油消費年均增長6.1%，天然氣17.5%。在此期間，全國GDP年均增長9.2%。2013年至今，天然氣消費增速明顯放緩。

從能源結構上看，煤炭一直是中國一次能源消費的主體，雖然總體趨勢呈現下降態勢，但占比仍然達到65%以上。石油處于第二位，近10年在能源結構中的占比為18%至20%，穩中有降。天然氣稍稍落后于一次電力及其他能源，處于第四位，但漲幅明顯，占比從2004年的2.3%上升至2013年的5.7%。

由于能源結構不夠清潔，經濟增長仍然依賴大量化石能源消耗。要實現能源強度和碳強度“雙降”，中國目前面臨很大壓力。

“十二五”期間，中國能源強度目標是在2010年的基礎上，萬元GDP能耗降低16%。截至2014年年底，中國能源強度從2010年的0.81噸標準煤/萬元GDP降至0.701噸標準煤/萬元GDP，降幅達13.4%，已完成“十二五”目標的83.75%。

中國碳強度的“十二五”目標是到2015年，萬元GDP碳排放量在2010年的基礎上降低17%；遠期目標是到2020年，萬元GDP碳排放量在2005年的基礎上降低40%至45%，2030年在2005年的基礎上降低60%至65%。截至2014年年底，中國碳強度比2010年水平降低了15.8%，完成了“十二五”目標的92.3%。

體制薄弱 監管不足

中國油氣行業在過去的改革中逐漸形成了上下游一體化的國家公司經營模式。當前，我國油氣產業鏈尚未完成市場經濟體制轉型，市場真實的供求關系和成本變化無法被準確反映出來，制度體系亟待優化。

油氣市場體系不健全。我國油氣市場體系尚不健全，現存問題涉及上中下游各層面，主要表現在3個方面：勘探開發領域準入門檻高、礦區利用率不高；管網運營結構不合理、流通市場壁壘高；煉化規模控制的審批制度不能抑制產能過剩，反而產生逆向調節作用，加劇過剩。

定價及稅費制度不合理。定價方面，我國現行國家定價為主的定價機制較為被動，無法準確反映國內市場的真實供需關系與成本變化，不利于發揮價格對供求關系的杠桿調節作用。成品油方面，國內成品油價格調整跟隨國際原油價格波動，價格調整滯后，對國內油氣合理消費和我國參與國際石油定價、對沖油價波動風險等都有不利影響。氣價方面也面臨類似困境。而我國天然氣價格形成機制不夠科學，有待進一步放開。

稅費方面，現行政策要求油氣企業繳納資源類稅費和其他通用稅種，種類設置基本延續計劃經濟按生產環節收取的形式，類型繁復、定位重疊，稅、費結構不合理，調節能力不足，且對中央到地方各相關利益主體沒有做到分配平衡。此外，稅費政策缺乏環境類稅收制度，無法反映環境成本。

管理體制薄弱，監管力量不足。目前，政府對油氣行業行使管理職能的部門分布較為分散，缺乏專門機構進行監管，“以批代管”、監管薄弱。我國油氣管理體制薄弱、管理職能分散，國務院多部門的職能交叉導致部門間的管理協調性較差；油氣監管體系不夠完善，監管力量不足，缺乏配套監管手段。

政企不分也是油氣管理體制的一個突出問題：油氣儲量評估、行業標準制定等政府職能仍由企業承擔，而本應由政府進行的行業監管職能尚不到位，企業仍以自我監管為主。

法律法規體系不完善。我國油氣領域法律法規體系還不夠完善，現行體系不利于市場競爭，阻礙油氣改革。以固體礦為立法基礎的《礦產資源法》無法解決石油天然氣等液體礦藏和氣體礦藏的實際問題，管網及調峰等中游領域的法律法規也存在不足。

同時施力 統籌改革

由于民企參與油氣上游勘探開發的積極性較高，適度放開礦業權是一個重要突破口。上游領域的改革也是此次油氣改革的核心內容之一。

上游市場要從放開礦權市場、松綁勘察資質、提高持有成本、合同約定權利、全面對外開放這5個方面入手，其中礦權改革是核心。

上游的改革目標是，2020年初步形成礦業權一級、二級市場，建立以《石油天然氣法》為核心的基本法律法規框架體系，放開油氣進出口，建立油氣資源基礎資料公益化制度及數據銀行，建立礦業權招投標制度，放開天然氣價格；2025年建立油氣資源資料公開制度，完全實現對油氣礦業權招投標，建立起探礦權及采礦權二級市場；2030年形成完整的油氣上游勘探開發市場體系。

在產業鏈中游，我國油氣管網現階段改革的當務之急是實現由工業化管道到市場化管網的逐漸過渡。

中游改革的重點是建立獨立多元的油氣管網運輸體系；總體思路是網運分開、放開競爭性業務，給油氣生產者和消費者更多選擇；操作上從網運分開、獨立運行，公平準入、多元投資，合理回報、有效監管這3個方面著手。

中游的改革目標是，2020年初步完成天然氣管網市場體系，強制推行管網基礎設施第三方公平準入，實現管道輸售分離，推進原油、成品油管網運輸與銷售分離，建立管道容量及儲備交易市場；2025年完善管道改革措施，基本建立起管道容量交易和儲備交易一級、二級市場；2030年實現有效監管、第三方公平準入的市場格局。

要慎重對待管網分離。有觀點認為，成立國家管網公司時機尚未成熟。首先，作為上市公司，投資者關系的處理使管網剝離變得較為復雜，涉及問題較多。其次，成立國家管網公司無法實質性解決油氣管道的自然壟斷問題。再次，管道建設依賴上游資源，拆分管網并不現實，并會影響現有油氣公司繼續投資管道建設的積極性。目前較為可行的辦法是，在國有油氣集團內部設立獨立的管網核算單位，實行財務分離，分開銷售與運輸功能，并落實有關第三方準入的各項規定。

推進油氣改革，需要統籌與國企改革的關系。對此，深化油氣企業改革，要做到主輔分離、做強主業，產權明晰、完善配套，進一步完善國有油氣企業的現代企業制度。

要在上中下游同時施力、全面深化國有企業改革，構建多元市場主體。上游領域應從現行法律法規和管理方式入手，著力推進市場主體多元化，鼓勵有效競爭，建立負面清單，完善市場準入。

中游領域應實現長輸管道、分支管道、省內管道的運輸服務和銷售業務完全分離，達到管網等基礎設施第三方公平準入的改革目標，強化對管網等自然壟斷環節的準入和收費及成本監管，形成統一開放、競爭有序的石油天然氣管道和儲備市場體系。

下游市場則要著力解決市場規則不健全、價格形成機制不完善、市場體系不發育等問題。政府需從現行法規和管理制度入手，著力推進市場體系建設，鼓勵有效競爭。建議在全國形成10個左右的區域性石油天然氣現貨交易市場，建立和完善石油、天然氣期貨交易市場，形成現代市場體系和市場監管格局。

油氣行業未來改革的重點除了上游勘探開發領域的增量資源外，還包括石油流通體制方面。油氣領域的“混改”將從上游向產業鏈的更多環節延伸。

建立競爭性油氣流通市場，是油氣回歸商品屬性的關鍵。進行流通體制改革，可能會涉及原油進口權放開、成品油批發零售環節特許經營權放開、下游零售市場放開、石油期貨市場參與主體限制放寬等。

五大理念 六個方面

黨的十八屆五中全會提出，“十三五”發展將圍繞“創新、協調、綠色、開放、共享”的發展理念展開。“十三五”期間，我國要“推動低碳循環發展，推進能源革命，加快能源技術創新，建設清潔低碳、安全高效的現代能源體系”。

油氣行業體制改革是建立現代能源體系的重要環節。根據國務院發布的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》，油氣改革以放開自然壟斷行業的競爭性業務、基本實現市場化為目標，要點涉及6個方面。

第一，減少政府對價格形成的干預，全面放開競爭性領域商品和服務價格。放開電力、石油、天然氣、交通運輸、電信等領域競爭性環節價格。

第二，改革能源體制，形成有效競爭的市場機制。

第三，鼓勵民營企業依法進入更多領域。引入非國有資本參與國有企業改革，更好地激發非公有制經濟的活力和創造力。

第四，深化國有企業改革，增強國有經濟活力、控制力、影響力、抗風險能力。

第五，有序開放開采權，積極開發天然氣、煤層氣、頁巖氣。

第六，推動低碳循環發展。推進能源革命，加快能源技術創新。提高非化石能源比重，推動煤炭等化石能源清潔高效利用。加快發展風能、太陽能、生物質能、水能、地熱能，安全高效發展核電。

“十三五”油氣行業的核心在于讓市場在資源配置中起決定性作用，全面提升油氣行業的市場化程度。改革的首要任務是確立由市場決定能源價格的機制。在中國經濟新常態下，能源體制改革與價格改革是當前油氣行業需要首先處理的問題。

氣候挑戰 技術轉型

第21屆聯合國氣候變化框架公約締約方大會（COP21），即巴黎氣候大會于2015年12月12日晚正式達成全球減排協議。這是史上第一份覆蓋近200個國家的全球減排協議，標志著全球應對氣候變化邁出歷史性的重要一步。

《巴黎協議》的目標是“把全球平均氣溫較工業化前水平升高控制在2攝氏度之內，并為把升溫控制在1.5攝氏度之內而努力”，要求全球“盡快實現溫室氣體排放達峰，本世紀下半葉實現人類活動排放與自然吸收之間的平衡”。這意味著留給化石能源的空間已經越來越小，對全球油氣行業無疑是一個嚴峻挑戰。

中國正在完善國家制度建設，并出臺了一系列政策來推動應對氣候變化的行動。《強化應對氣候變化行動——中國國家自主貢獻》《國家應對氣候變化規劃（2014—2020年）》和《能源發展戰略行動計劃（2014—2020年）》的出臺，為未來5年全國應對氣候變化的能源結構轉型奠定了基調。除天然氣外，未來5年，我國煤、石油等傳統化石能源在一次能源結構中的比例將持續下降；可再生能源占比將顯著上升，并在2030年達到20%左右的自主行動計劃目標。

中國自主行動計劃還突出強調了一系列行動措施，其中包括可再生能源使用和節能措施，關閉火力發電廠及高能耗工廠，轉而使用更加清潔的天然氣等。涉及油氣產業的內容有3點：擴大天然氣利用規模，到2020年天然氣占一次能源消費結構的比重達到10%以上，煤層氣產量力爭達到300億立方米；鼓勵開發使用新能源車船等低碳環保交通運輸工具，提升燃油品質，推廣新型替代燃料；加強放空天然氣和油田伴生氣回收利用。

鑒于愈加嚴重的氣候危機，全球規模最大的10家石油天然氣公司首席執行官曾在巴黎宣布發起“油氣氣候行動（OGCI）”，集體支持巴黎氣候大會締結切實有效的氣候協議。這10家公司分別是BP、道達爾、殼牌、印度信實工業、英國BG、意大利埃尼、西班牙雷普索爾、沙特阿美、墨西哥國家石油公司與挪威國家石油公司。這10家公司的油氣產量占全球產量的近1/5，供應全球近10%的能源。OGCI旨在提高天然氣在全球能源結構中的占比，消除日常生產作業的燃放和甲烷排放。

其實，對傳統油氣公司而言，技術的迅速發展是其應對氣候變化的關鍵因素。碳捕獲和碳封存（CCS）等技術迅猛發展，將使國際社會各方受益。國際能源署表示，2050年前，除非CCS技術能夠被廣泛應用，否則全球超過1/3已探明儲量的化石燃料可能會被拒絕開采，以保證氣候安全。

油氣行業決策者應確保氣候承諾及其執行方式符合長期的低碳發展戰略和目標，而非臨時舉措。不管日后各國的氣候承諾如何發展、改變及執行，此次油氣轉型都將是永久性的，且必須與2攝氏度的目標有機結合。

厘清關系 兼顧各方

財稅體制改革方面，需要厘清各方關系、兼顧各方利益，并著重考慮稅費設計與能源和環保、稅費改革與油氣行業特點、稅費水平與資源并符合消費導向、稅與費，以及中央與地方的財權分配等關系的處理。

定價改革方面，油氣價格的市場化改革將繼續推進，市場在油氣價格形成過程中的作用將進一步增強。按照“監管中間、放開兩頭”的價格管理思路，放開競爭性環節市場價格，形成由市場決定的價格機制，即國家將逐漸放開價格管制，不再對油氣批發零售定價，產業鏈兩端的價格將完全交由市場供需決定。同時，還要強化對具有自然壟斷性質的管輸環節價格和配氣價格的監管，政府保留對管道運輸價格的定價權和監管權。

政府管理與監管是油氣改革的重要組成部分。改革政府管理體制的關鍵在于構建統一、獨立、專業化的監管機構，實現政監獨立、分段分級監管、部門分工明確、監管責權明確。

建立完備法律體系也是未來改革一個必不可少的環節，要從法律層面上為深化改革保駕護航。要建立以《能源法》為核心、以《石油天然氣法》為支撐的完整法律體系，以切實解決當前缺乏統一立法指導思想和基本原則，以及法律體系中不協調、不一致、體系性不強等方面的問題。

然后，在政府部門中設立執行行業發展戰略、總體規劃、行業政策、能源儲備與應急等職能相對集中的高級別能源管理機構，厘清政府和市場的邊界，制定完善的“權力清單、負面清單、責任清單”，真正做到“法無授權不可為、法無明文禁止即可為、法定責任必須為”，以切實解決當前缺乏統一的、獨立的高層級能源管理機構等方面的問題。

另外，需注意避免重油輕氣，要區別看待油氣，考慮天然氣的特殊性。除了在勘探開發上具有共性之外，天然氣在儲運、配送和消費等領域，均有別于石油。“油氣”混為一談、不加區分的改革策略必將導致重油輕氣，而國家能源戰略將長期致力于提高天然氣在一次能源消費結構中的比例。在油氣行業的總體改革方案設計中，要關注天然氣相對于石油的特殊性，做出有利于天然氣發展的體制改革與政策安排。

油氣改革應該首先在天然氣領域推進。天然氣領域的市場化程度總體比較高，部分品種如LNG、頁巖氣、煤層氣、煤制氣的價格都已經市場化。從有利改革推進的角度，可以讓氣價進一步放開，或更多按市場化要求來調整氣價。

在能源安全方面，油氣供給涉及國家安全，我國目前油氣對外依存度較高，在研究油氣上下游開放及油氣進出口開放時，應統籌考慮國家安全戰略及國家競爭性。

推動數據市場化，發揮“互聯網+能源”的信息化資源優勢，實現油氣行業與互聯網的緊密結合將是未來改革的一個方向。油氣行業與互聯網結合的最終目的是提高行業透明度。要在保障信息安全的基礎上，加大油氣行業的數據公開力度。（作者楊驛昉、徐博雅為第一財經研究院研究員，王韜為第一財經研究院助理院長）