近日，為進一步落實《中共中央國務院關于進一步深化電力體制改革的若干意見》(電改9號文)及相關配套文件的有關要求，國家能源局起草了《可再生能源發電全額保障性收購管理辦法(征求意稿)》，并向全社會廣泛征求意見。

發改委一位官員告訴記者，這一《辦法》的出臺，一個重要的目的就是要解決近年來愈演愈烈的“棄風棄光”現象，推動能源改革的順利進行。而這一改革不僅勢在必行，也迫在眉睫。

2015年，在經濟下行的壓力之下，不僅用電需求疲軟，煤炭價格也一直不見起色。產業鏈末端的煤電行業寄托著拉動煤炭消費的熱望和各地GDP的期待，在一個市場化程度不足的電網系統中依然堅守著優勢地位。同時，人們開始熱議——為什么霧霾如此嚴重，可再生的風電、光伏和水電卻在大量被棄而造成巨大的浪費?癥結究竟在哪里?

保護氣候與保護環境的雙重需要

“北京的霧霾并不是昨天才有的，只是昨天發布紅警了而已……中國不僅承受著氣候變化的巨大影響，也面臨著環境污染的嚴峻形勢。因此，調整產業結構，轉變生活方式和經濟增長方式，不是別人逼著我們做，而是我們自己就迫切要做的事情。”

原國家環保總局局長解振華以從容而又坦誠的語調回答了一個外國記者稍微有些“偏題”的提問。這一天是2015年12月8日，地點是法國首都巴黎，解振華此時的身份是中國氣候變化事務特別代表，參加談判的中國代表團團長。而這場發布會的主題原本是中國、巴西、南非、印度四個國家對巴黎氣候大會即將產出成果的聯合表態。

為證明責任感與決心，在巴黎談判的會前和會中，各國元首、部長們紛紛向全世界宣布了各自國家的減排方案。這些方案中都有一個重要的組成部分：能源結構的調整承諾。比如到2030年，非化石能源占到這個國家一次能源消費的百分比要達到多少。因為首先，全世界都已經有了這樣一個共識：這些年來，導致全球氣候迅速變化的溫室氣體增量主要是由工業化進程中化石能源的使用造成的，因此來一場全球范圍的“能源革命”，大幅度調整能源結構，是減少溫室氣體排放最為核心的手段。

同時，不論是電煤、散燒煤，還是汽車尾氣——這些反復被論證為“霧霾元兇”的，并且在排名先后問題上被爭論得熱火朝天的關鍵詞，也全都是來源于煤炭、石油等化石能源。因此，對正處于工業化快速進程中的中國而言，“能源革命”又有了第二層意義——那就是向迫在眉睫的環境污染宣戰。

雄心壯志的承諾和“匪夷所思”的現實

在巴黎大會剛剛開始的時候，中國國家主席習近平在開幕式致辭中提到：中國將于2030年左右使二氧化碳排放達到峰值，并爭取盡早實現。2030年單位國內生產總值二氧化碳排放比2005年下降60%-65%，非化石能源占一次能源消費比重達到20%左右。“雖然需要付出艱苦的努力，但我們有信心和決心實現我們的承諾。”習近平說。

他判斷的“需要付出艱苦的努力”，在巴黎大會還沒有結束的時候就已經呈現出了現實的例證。

2015年11月到12月間，寧夏、新疆、甘肅、云南、黑龍江等地，大面積出現“棄風棄光”的現象。有的地方對風電光伏“限電”達到80%的比例以保障當地火電廠要燒足夠多的煤，有的地方甚至要求一些水電企業和風電光伏企業從其發電收益中拿出60%來補貼經營困難的火電廠……

中國風能協會秘書長秦海巖對記者說：“這就顯得匪夷所思了——法律規定要保障可再生能源優先上網，全額收購，可到現實中怎么卻處處是反著來的呢?”

他告訴記者，今年以來，由于電力的產能過剩以及火電瘋狂上馬，煤電對可再生能源電力的擠出效應加劇，致使棄風棄光問題越發嚴重。尤其是入冬以來，甘肅、寧夏、黑龍江等地區的棄風棄光比例超過60%，有的地方甚至勒令可再生能源機組停發。據他們估算，今年全年的棄風棄光電量將接近500億千瓦時，直接電費損失近300億元。其中棄風棄光量可能在400億千瓦時，相當于今年新增風電裝機的全年發電量。也就是說，棄風損失抵消了全年的增量價值，風電產業一年的新增社會經濟效益全部被浪費了。

這種現象不僅造成可再生能源資源的巨大浪費，也額外增加了可再生能源項目的發電成本，致使發電企業全面陷于虧損狀態，嚴重影響了企業的投資積極性，資本市場開始提高對風電光伏產業的風險評估等級。如果棄風棄光問題不能盡快解決，可再生能源行業將整體陷入惡性循環。隨著發展動力的削弱，開發成本的下降和技術進步也就無從談起，不僅十三五可再生能源發展目標難以實現，而且我國在國際上承諾的2030年減排目標和能源結構調整的計劃都可能會落空。

秦海巖所說的“火電的瘋狂上馬”，在一些煤炭大省尤為典型。比如說山西，在2015年3月環評審批權限下放之后，半年時間之內一口氣新批了20多家煤矸石電廠，完全無視環評審批權限下放之前環保部已經否決過的其中兩個項目，以及明確提出的“環境空氣質量不達標的縣市區應暫緩布局煤電項目”的要求。在此前否決其中一個項目的時候，環保部一并對《山西省低熱值煤發電“十二五”專項規劃》提出意見，指出該區域擬新增的這一大批項目“其規模超出了環境容量和水資源承載能力”。

這還不論電力本身的產能過剩。裝機總量持續擴張，所有電廠的平均發電小時數在持續下降，“僧多粥少”的情況愈演愈烈。有不明就里的人提出疑惑：產能過剩的情況下，不是正好游刃有余地削減“多余”的煤炭消費，促進可再生能源對化石能源的替代嗎?然而，真實的情況遠不是那么簡單。

保“龍頭”，保“發展”，完全停不下來

寧夏回族自治區有家剛建好不久的小風電企業，投資了四十多個億，裝機容量50萬千瓦。這家企業的一位員工告訴記者，9月以來，地方對風電光伏的限制就逐步加劇。“限電”最多的時候達到80%以上，也就是說，發電量的分配額不到裝機容量的20%。

如果這樣的情況持續一整年的話，該員工告訴記者，那就意味著，這個企業一年只能有2000多萬的收入，但卻要付出2000多萬的運行費用、4個億的銀行還款以及2個億的折舊費用，不僅虧得血本無歸，資金鏈都會斷掉。他說，地方政府想要保火電，因為那是一個產業鏈，所以也就顧不上招商引資時候的各種承諾，直接拿可再生能源“動刀”了。然而企業也不好去告政府。

根據寧夏電網2015年11月調度計劃，11月份，全網火電平均負荷1148萬千瓦，占火電裝機容量的65.68%，總發電量82.6258億千瓦時，占全網總發電量的91.63%;全網風電平均負荷73萬千瓦，占風電裝機容量的13.25%，總發電量5.2510億千瓦時，占全網總發電量的5.82%。

寧夏回族自治區一位經濟部門的官員告訴記者，煤炭行業一直是拉動寧夏經濟增長的“龍頭”，舉全區之力保的“一號工程”寧東基地也是以煤為基礎的產業基地。近年來，為了刺激經濟的發展，保障煤礦的生生不息，自治區政府要求電廠與神華寧煤等煤炭生產企業簽訂了“電煤合同”，簡言之，就是火電廠要承諾每年要買夠多少噸煤。尤其是在煤炭的外銷市場越來越冷清的情況下，政府用這種方式給本地的煤礦“保收入”。“按理說，政府不應該這樣過于干涉市場，但是為了保發展，也沒辦法了。”他說，全區的火電廠保證一年燒掉3000萬噸左右的電煤，政府還按月來考核指標完成的情況。

這種情況下，火電的發電量也就需要得到保證才行。然而，可再生能源的“搶份額”卻讓他們頭疼不已。該官員告訴記者，現在本來往東部的外送電量就少了，但電網還把青海、甘肅等地沒有消化掉的新能源增加了進去，壓縮了火電外送的比例，“壓了我們十幾億度，這是發改委給我們挖的‘坑’，幾年前我們的發電小時數還能達到7000，2013年降到5800，現在平均只有5000了，實在不行就只能限電。”

相比于寧夏的棄風限電，云南的“干預措施”顯得更加“簡單粗暴”。2015年11月20日，云南省工信委下發了一份“風電光伏火電清潔能源置換交易工作方案的通知”(2015第314號文)，“通知”明確提出，按照省政府研究緩解云南省火電企業困難有關工作會議紀要的要求，2015年的11月和12月，當云南省的火電廠發電量小于分配給他們的計劃電量時，水電企業和風電光伏企業要將自己發電收益的一部分支付給火電企業作為補償。

消息甫一傳出，又引發了能源行業界的一片嘩然。“其邏輯就是，火電的計劃電量是已經給火電企業的‘特權’，而可再生能源現在沒有這樣的特權，火電沒有‘吃飽’的情況下可再生能源的電賣出去了，就相當于是你占用了火電的指標，就得給人錢作為‘補償’。”一位業內人士對記者說。

拿大家的錢花著玩

根據中國減排的目標，2030年的溫室氣體排放量就將達到峰值。而在國務院參事、中國能源研究會副理事長周大地看來，這個時間還可以再提前。他告訴記者，2020到2025年之間實現峰值是可能的，“但是不能犯錯誤，現在犯錯誤還不是煤電過多的問題，而是蓋了也不用，過剩，太浪費了。這就是拿大家的錢花著玩的。”

周大地說：“我是不主張刺激煤電發展。我認為應該把新建的煤電都停了。電力建設，這種系統性錯誤要杜絕——一開始投煤就錯了，我的煤礦已經開出來了，我要找出路。這下就要來找用煤的單位，比如蓋一個電廠，這幾百萬噸的煤的消費就上去了……這就叫惡性循環。對于這些新建的電廠，他們認為今后可能還會需要，但是實際上我們計算已經過剩，今后也不會再需要這么多了。有人預測說還會需要，當然可能有部門和行業的利益。現在的電力過剩，火電過剩，絕大地方過剩都是很嚴重。咱們可以走著看，其實就算是今后有需要，現在可以不蓋，我不缺電，我等我電緊張了，恢復了負荷的時間了，還不夠，我再蓋也來得及啊。”

對于以循環經濟名義來新建的那些低熱值煤電廠，周大地也表示不認可。他告訴記者，用煤矸石發電是廢物利用的意思，但首先從技術上，做不到完全用煤矸石，也都是煤炭摻燒的。然后這是打著綜合利用的借口，避開指標的限制，為再大規模上火電廠開綠燈。

產業界而言，對改革能源結構也似乎并不是太有動力。國家應對氣候變化戰略研究中心主任李俊峰告訴記者，五大電力公司都有自己的火電，而且是占大頭的板塊，他們也就保自己的火電就夠了。以前煤價貴的時候，發一度電能賺一毛錢，現在煤價已經從六七百塊錢跌倒兩百多塊錢了，發一度電就能賺3毛錢。而且火電有計劃電量，可以優先上網。所以他們就算是把自己的風電光伏全部棄了，那也是賺錢的。

因此，要扭轉這種現象，所謂的“能源革命”必須從頂層設計的改革和整個市場運行規則的調整開始。

比如說在德國等歐洲國家，沒有電網的“統購統銷”，可再生能源和火電一起競價上網，風電光伏和光伏可以基于其可變成本為零的優勢報零電價，不僅保證了它們更有上網的競爭力，更穩步地提高市場份額，也拉低了電力的市場價格，使得民眾得到實惠。而在德國，按照國家的規劃，到2050年，可再生能源的比例就要達到80%，而煤炭將逐步退出歷史舞臺，只留少量儲備電廠做調峰用。

市場化改革能有多難

習近平于2014年6月在中央財經領導小組會議上關于“能源革命”的論述中，有至關重要的一點，就是“推動能源體制革命，還原能源商品屬性，構建有效競爭的市場結構和市場體系，形成主要由市場決定能源價格的機制，轉變政府對能源的監管方式，建立健全能源法治體系。”

2015年的“電改9號文”(《關于進一步深化電力體制改革的若干意見》)，以及后續6個與之配套的文件，都進一步明確了電力市場化改革的方向。

卓爾德(北京)環境研究與咨詢中心首席能源經濟師張樹偉告訴記者，有一些廣泛存在的認識誤區我們需要糾正。首先，能源結構的調整，并不應該是一個“分蛋糕”的問題。“很多人會這樣認為：為什么現在風電光伏上不了網?是因為火電不肯讓出它的利益，認為風電光伏分到的‘蛋糕’就是火電減少的——這也是不對的。如果是別人的合法利益，別人為什么要讓?政府的管理方式也不能是去命令誰要‘發揚風格’。”

張樹偉說，像在德國等國家，風電和光伏確實也是優先上網，但這種是通過風電光伏本身的競爭特性去保證的。簡單的說，就是它的競價機制，有利于風電、光伏這種不需要原料成本的能源獲得優先上網權。

在短期運行市場，電力的調度優先秩序，永遠是這些可變成本低的機組，可再生能源的核電、風電、光伏和水電在最前面，因為他們可以報出最低的價格。

“這樣也是全社會效益最大的保證。從全社會角度講，現在有了一個新的電力需求，面對一個風電、一個光伏、一個火電，你選用哪個?那肯定是風電、光伏，因為沒有額外成本，用一度火電你還要燒一度電的煤呢。”

這樣的情況下，在可再生能源的起步和發展的階段，不僅是中國，其他國家也都是給予補貼以支持，補貼的目的并不是因為其“清潔”而“花高價”用它，而是要以行政手段彌補市場失靈的部分，因其使得社會受益，所以由社會來“交學費”，幫助可再生能源度過這個學習期。通過技術的提高和規模的擴大，使得可再生能源發電的成本逐漸降下來。

事實上，在德國等國家，風電光伏的成本已經降到了可以直接與火電PK的程度。按照德國能源研究所的計算，如果加上合理的碳稅，即便是風電光伏中最貴的海上風電，其成本也遠低于火電。而在丹麥、挪威等環境標準特別嚴格的北歐國家，可再生能源的發電成本已經低于火電，并且已經成為了電力市場的主力軍。

在張樹偉看來，從全社會效益最大化的角度，可再生能源應該是優先的。這是基于它固有的技術特點，因為可變成本低，所以它永遠應該是在最前端。它滿足了市場份額之后，才輪得上其他機組。但是中國沒有這樣的排序手段，永遠是特權式的排序，我說你優先你就優先。沒有市場競價的過程。這就是“棄風”“棄光”的主要原因。

他說，最本質的原因，是中國電力的份額不是靠自己的競爭取得，不是努力減少自己的邊際成本競爭，而是靠政府每年分發電小時數去分出來的。一個現實的情況是，風電太陽能現在的優惠條件比較多，為了促進它們快速進入市場，有諸多減免稅收的政策。比如“三減免，三對半”，初期幾年地方財政收不到錢。但是，火電對地方政府來講，本身的增值稅所得稅還是很可觀的。

但是，最近新出的6個“電改”配套文件也讓他看到了些希望。里面涉及到的如何建立中長期市場和短期市場的市場化改革方向已經是在“試圖做正確的事情”。接下來就是看如何能破除舊有的制度和觀念障礙，把事情做好做正確。