對(duì)于2015年巴黎協(xié)議中提到將全球氣溫變化控制在2攝氏度以?xún)?nèi)的目標(biāo)，澳大利亞自由黨政府表示認(rèn)同，但要真正落實(shí)減排措施及實(shí)施低碳經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，仍需主要政黨間就氣候變化長(zhǎng)期政策達(dá)成妥協(xié)。

圖片說(shuō)明：Julia Gillardand Tony Abbott

應(yīng)對(duì)氣候變化:挑戰(zhàn)澳大利亞的發(fā)展“舒適區(qū)”

自1980年對(duì)氣候變化產(chǎn)生科學(xué)認(rèn)知以來(lái)，氣候變化政策問(wèn)題在澳大利亞公共生活中一直存在爭(zhēng)議。一方面，澳大利亞以自然資源和化石燃料為基礎(chǔ)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)與應(yīng)對(duì)氣候變化存在天然張力，實(shí)行減排措施面對(duì)的社會(huì)壓力很大。另一方面，雖然澳大利亞兩大政黨，工黨（ALP）和自由黨（LP）都支持應(yīng)對(duì)氣候變化，但在減排具體政策上截然不同。

澳大利亞的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)主要依賴(lài)于豐富的自然資源，其三大出口產(chǎn)品分別為鐵礦石、煤炭和天然氣。澳大利亞的礦業(yè)開(kāi)采（包括化石能源、鐵礦、銅、稀有金屬等）占GDP比重達(dá)到8.5%，有22萬(wàn)人在這些領(lǐng)域工作，占就業(yè)總?cè)藬?shù)的2%。2013-2014年，澳大利亞94%的能源消費(fèi)來(lái)自于化石燃料。對(duì)高污染化石燃料的依賴(lài)，意味著澳大利亞擁有非常高的人均碳排放量。2011-2015年，澳大利亞的人均二氧化碳排放量為16.5噸，相比之下，中國(guó)同期人均碳排放僅為6.7噸。

自然資源行業(yè)，尤其是化石燃料行業(yè)，具有較強(qiáng)的政策游說(shuō)能力，對(duì)政策制定有很大影響力，導(dǎo)致一些積極的氣候變化政策受阻。這很大程度上是源自于自然資源收入在聯(lián)邦政府和州政府財(cái)政收入中的重要地位。例如澳大利亞礦業(yè)委員會(huì)是反對(duì)氣候變化措施的主要機(jī)構(gòu)之一，其擔(dān)心的重點(diǎn)是氣候變化政策對(duì)礦業(yè)及相關(guān)工作崗位的潛在影響。

政黨輪替，難以形成穩(wěn)定的氣候變化政策

1996年，自由黨代表JohnHoward成為總理。1998年，自由黨簽署了京都議定書(shū)，但是相應(yīng)的爭(zhēng)議性談判也隨之進(jìn)行。與歐盟承諾減排8%相比，澳大利亞卻希望以1990年為基準(zhǔn)，至2005年增加其8%的碳排放。自由黨政府隨后卻又拒絕履行京都議定書(shū)，認(rèn)為其將給澳大利亞的經(jīng)濟(jì)，尤其是化石燃料的出口帶來(lái)不利影響。然而，由于國(guó)際氣候運(yùn)動(dòng)以及澳大利亞在干旱、用水限制和森林火災(zāi)方面所處的困境，使得氣候變化在2007年的聯(lián)邦政府選舉中成為重要議題，工黨和自由黨都承諾將推出碳排放交易計(jì)劃。

工黨的KevinRudd贏得2007年大選之后，迅速履行了京都議定書(shū)，并于2010年向議會(huì)提交了碳污染減排計(jì)劃（CarbonPollutionReductionScheme,CPRS）。其主要目標(biāo)是到2020年在2000年基礎(chǔ)上減少5%-25%的二氧化碳排放，到2050年減排60%，并且實(shí)施碳排放交易計(jì)劃。

然而，即使當(dāng)時(shí)得到了當(dāng)時(shí)反對(duì)黨領(lǐng)袖、現(xiàn)任總理MalcolmTurnbull的支持，CPRS依舊沒(méi)能真正立法。因?yàn)榫G黨認(rèn)為這一政策缺乏雄心而拒絕通過(guò)此計(jì)劃。澳大利亞研究所（TheAustraliaInstitute）的RichardDennis總結(jié)了CPRS的缺陷，他認(rèn)為CPRS和碳交易的定價(jià)過(guò)低，因而2008-2020年間的碳排放不會(huì)減少，也無(wú)法實(shí)現(xiàn)從化石燃料到低碳經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型。2009年，在TonyAbbott成為自由黨領(lǐng)導(dǎo)后，自由黨和工黨在氣候變化政策方面的合作就此結(jié)束。TonyAbbott同時(shí)宣稱(chēng)將廢除一切碳定價(jià)。2010年初，KevinRudd擱置了CPRS,截止2013年，有關(guān)通過(guò)CPRS的提案至少三次，都以失敗告終，這也成為工黨罷免KevinRudd并讓JuliaGillard接任總理的決定性因素。

碳稅：短暫的甜蜜

JuliaGillard成為總理后，曾明確表示，如果她贏得2010年大選，將不會(huì)實(shí)施碳稅或碳排放交易計(jì)劃。哥本哈根談話的失敗，工黨推行CPRS計(jì)劃的流產(chǎn)，以及Abbott反對(duì)碳定價(jià)運(yùn)動(dòng)的成效，都預(yù)示著氣候變化政策的頹勢(shì)將繼續(xù)。

2011年的聯(lián)邦選舉產(chǎn)生了澳大利亞自1940年以來(lái)的第一個(gè)少數(shù)派政府。作為支持Gillard政府的條件，綠黨要求政府實(shí)施碳排放定價(jià)。因此政府于2011年實(shí)施了清潔能源法案（2011）。這項(xiàng)一攬子政策包括實(shí)行23澳元/噸的碳稅價(jià)格；于2020年實(shí)現(xiàn)至少20%的可再生能源使用目標(biāo)（41000GWh）；在2000年基礎(chǔ)上，至2020年減排5%-25%，至2050年減排80%。然而，盡管少數(shù)派政府的以碳稅為代表的政策2012年開(kāi)始實(shí)施，但是這一政策始終面臨挑戰(zhàn)，一方面是大選中政黨更迭帶來(lái)的挑戰(zhàn)，另一方面來(lái)自民間，例如因擔(dān)心化石燃料行業(yè)工作崗位流失所引發(fā)的抵制碳稅運(yùn)動(dòng)。

數(shù)據(jù)來(lái)源：HughSaddler對(duì)碳稅實(shí)施前、中、后的分析，http://theconversation.com/one-year-on-from-the-carbon-price-experiment-the-rebound-in-emissions-is-clear-44782

盡管如此，碳稅政策的確在短期內(nèi)帶來(lái)顯著變化。一項(xiàng)由FrankJotzo和MarianO’Gorman開(kāi)展的研究表明，即使將制造業(yè)活動(dòng)的減排納入其中，2012-2014年間實(shí)施的碳稅促進(jìn)了碳排放的減少，與2010-2011年間的數(shù)據(jù)相比，碳排放下降了8.2%。

Abbott政府領(lǐng)導(dǎo)下氣候變化行動(dòng)的倒退

自由黨贏得了2013年大選，并于2014年成功廢除了碳稅，之后引入了政府“直接行動(dòng)計(jì)劃”。此項(xiàng)政策最關(guān)鍵的部分在于成立25.5億澳元的減排基金，用于支付減排項(xiàng)目產(chǎn)生的減排量，即從申請(qǐng)減排項(xiàng)目認(rèn)證的投標(biāo)人處購(gòu)買(mǎi)最便宜的減排量。

2014年，自由黨提出對(duì)可再生能源目標(biāo)（RET）進(jìn)行審查，導(dǎo)致了對(duì)可再生能源投資的不確定性，投資規(guī)模降到2002年以來(lái)的最低水平。RET目標(biāo)規(guī)定可再生能源消費(fèi)在2020年應(yīng)占到電力消費(fèi)總量的27%。盡管RET顯示出可再生能源在澳大利亞發(fā)展的潛力，但由于澳大利亞對(duì)可再生能源的需求較低、對(duì)于發(fā)展化石燃料的偏好以及來(lái)自化石燃料行業(yè)的壓力，自由黨政府希望將目標(biāo)縮減到可實(shí)現(xiàn)的20%。2015年，朝野兩黨都認(rèn)同將RET2020年的目標(biāo)縮減至33000GWh，為該行業(yè)的發(fā)展增加了確定性。

巴黎氣候變化談判峰會(huì)促進(jìn)澳大利亞朝野尋求共識(shí)

2015年底，由于TonyAbbott不再受到擁戴，自由黨支持MalcolmTurnbull成為了新一任總理。Turnbull明確了他對(duì)現(xiàn)有“直接行動(dòng)計(jì)劃”政策的支持。在2015年巴黎氣候變化大會(huì)上，Turnbull支持將全球溫度上升控制在2攝氏度以?xún)?nèi)，并且提出在2005年基礎(chǔ)上，2030年減排目標(biāo)為26%-28%，以此作為澳大利亞對(duì)新氣候變化協(xié)議的國(guó)家自主貢獻(xiàn)預(yù)案。這與工黨所提出的激進(jìn)目標(biāo)相悖，即在2005年基礎(chǔ)上，到2030年實(shí)現(xiàn)減排45%，到2030年實(shí)現(xiàn)50%的可再生能源目標(biāo)，以及重新引入碳交易計(jì)劃作為核心政策。工黨提出的這些目標(biāo)受到一些智庫(kù)，包括氣候研究所（ClimateInstitute）的歡迎；他們指出，45%的減排目標(biāo)代表了澳大利亞在全球2度溫度控制下的公平份額，使得澳大利亞有望形成更為清潔環(huán)保的經(jīng)濟(jì)模式，而自由黨提出的目標(biāo)只會(huì)使澳大利亞落后于其他主要經(jīng)濟(jì)體。然而，政治立場(chǎng)比較中立的格拉頓研究所(TheGrattonInstitute)卻不贊同任何一方的目標(biāo)，認(rèn)為減排目標(biāo)設(shè)置大小與否不是問(wèn)題，關(guān)鍵是兩黨就減排問(wèn)題達(dá)成共識(shí)還依舊長(zhǎng)路漫漫，這對(duì)澳大利亞應(yīng)對(duì)氣候變化的長(zhǎng)期努力不利。舉例來(lái)說(shuō)，工黨偏好設(shè)置碳排放價(jià)格，而自由黨偏好設(shè)置政府減排基金。

尋找長(zhǎng)期穩(wěn)定的氣候變化政策依舊存在挑戰(zhàn)

歷經(jīng)起伏動(dòng)蕩后，氣候變化政策仍然是澳大利亞最為棘手的公共政策問(wèn)題之一。盡管工黨目標(biāo)雄心勃勃，認(rèn)為其在減排問(wèn)題上能夠保證澳大利亞承擔(dān)公平份額，并有望通過(guò)該目標(biāo)實(shí)現(xiàn)低碳經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型，但自由黨的政策顯然缺乏抱負(fù)。正如格拉頓研究所對(duì)此的深刻評(píng)論，即在氣候變化問(wèn)題的行動(dòng)方面，無(wú)論是有關(guān)可再生能源目標(biāo)還是有關(guān)減排方面的目標(biāo)，更多時(shí)候都是一紙空談，因?yàn)橐坏┙?jīng)歷政黨更迭，其政策措施也就相應(yīng)結(jié)束；Gillard政府碳稅政策在Abbott上臺(tái)后遭到廢除就是一個(gè)很好的例子。澳大利亞現(xiàn)在所面臨的最大挑戰(zhàn)，就是找到一條民眾和兩黨均認(rèn)可的長(zhǎng)期政策措施，來(lái)確保氣候變化行動(dòng)能持久且穩(wěn)定地實(shí)行。

作者Diarmuid Cooney-O’Donoghue系磐石環(huán)境與能源研究所實(shí)習(xí)生、澳大利亞墨爾本大學(xué)政治科學(xué)專(zhuān)業(yè)大四學(xué)生）

翻譯：喻天曄

校對(duì)：趙昂、林佳喬

附錄：澳大利亞氣候變化政策大事記

19世紀(jì)80年代末：氣候變化成為公認(rèn)的重大問(wèn)題

1988年：澳大利亞簽署多倫多目標(biāo)，但拒絕實(shí)施限制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策

1992年：澳大利亞簽署UNFCCC

1996年：JohnHoward(LNP)成為總理

1998年：簽署京都議定書(shū)但拒絕履行影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策

2007年：KevinRudd(ALP)成為總理并宣稱(chēng)氣候變化為澳大利亞面臨的重大挑戰(zhàn)

2008年：澳大利亞履行京都議定書(shū)

2009-2010年：CPRS被議會(huì)駁回未能立法

2010年6月24日：JuliaGillard(ALP)接任Rudd總理一職并宣稱(chēng)不會(huì)實(shí)行碳定價(jià)政策；2010年8月21日：ALP在綠黨和其他三位無(wú)黨派人士的支持下組建少數(shù)派政府

2011年：Gillard宣布《未來(lái)清潔能源法案（2011）》，違背了其承諾不會(huì)實(shí)行碳定價(jià)的承諾

2012年7月1日：《清潔能源法案（2011）》正式立法

2013年6月26日：由于缺少支持，Gillard被前總理Rudd取代；2013年9月13日：TonyAbbott(LNP)領(lǐng)導(dǎo)自由黨組建政府并承諾廢除碳稅

2014年6月30日：碳稅廢除，碳排放再次增長(zhǎng)；2014年11月：《直接行動(dòng)計(jì)劃》實(shí)施

2015年9月15日：MalcolmTurnbull(LNP)接任Abbott成為5年內(nèi)的第四任總理；2015年11月-12月：巴黎氣候大會(huì)提出支持全球氣溫變化控制在2攝氏度以?xún)?nèi)以及澳大利亞的國(guó)家自主貢獻(xiàn)預(yù)案

2016年大選：對(duì)于工黨和自由黨來(lái)說(shuō)，氣候變化都是具有高度爭(zhēng)議性的核心問(wèn)題