光伏補貼規模關系著國家到底愿意付多大的代價和成本來發展這個產業，中國早已提出可再生能源發電要考慮補貼總規模的控制。

2013年以來，光伏發電尤其是分布式光伏發電成為國家可再生能源政策的重中之重。然而，從標志性的《關于促進光伏產業健康發展的若干意見》到此后的價格政策和各地方政策，分布式光伏發電即便在各種政策利好中也始終沒有被點燃的跡象。

國家能源局之前定下14GW的光伏裝機目標，其中6GW為地面電站，8GW為分布式項目。但根據中電聯初步測算，上半年光伏新增裝機在3GW左右，以地面電站為主，分布式光伏裝機不足1GW。為了實現既定的光伏裝機目標，2014年6月底，國家能源局向相關政府部門、五大電力等光伏電站投資企業、電網公司、國家開發銀行等機構就《關于進一步落實分布式光伏發電有關政策》征求意見，要求加強分布式光伏發電應用規劃工作，鼓勵開展多種形式的分布式光伏發電應用，加強對建筑屋頂資源使用的統籌協調等。

在這份征求意見稿背后，是分布式光伏建設的重重障礙和國家實現目標的迫切和關注，然而兩者的合力并不一定能把行業推向正確的發展方向。

補貼規模擴大

這份征求意見稿中部分內容引起業界關注：利用廢棄土地、荒山荒坡、農業大棚、灘涂、魚塘、湖泊等土地資源建設的光伏發電項目，在35千伏及以下電壓等級接入電網(項目容量不超過20MW)，且所發電量在并網點變壓臺區消納，可執行當地光伏電站標桿電價政策，電網企業參照分布式電源通過“綠色通道”提供高效便捷接入服務。

如果該項意見最后付諸實際，將擴大分布式發電的界定范疇。如果按照一般意義的分布式發電，余電上網部分賣給電網只能得到火電脫硫標桿上網電價加0.42元/千瓦時的補貼，因此自發自用比例越高，收益才越有保障。單從上述意見中可發現，國家能源局弱化自發自用、余量上網的概念，意味著企業可選擇光伏標桿電價為分布式項目兜底，相當于將分布式的規劃目標變相過渡給地面電站。

這項舉措無疑大大增加了分布式光伏的投資吸引力，但從光伏發電長遠發展的角度來看，卻存在補貼壓力增大的問題。

本來國家在制定光伏發電規劃目標時就明確區分了分布式與地面電站的份額，國家財政可投入的補貼必定也根據這兩部分的份額來分配。現今將兩者界限模糊，雖然可能刺激投資，完成既定的規劃目標，但事實上相當于擴大了補貼的規模，既定的補貼資金不一定能完全覆蓋。

某電力企業財務部工作人員告訴記者，光伏補貼規模關系著國家到底愿意付多大的代價和成本來發展這個產業，國家早已提出可再生能源發電要考慮補貼總規模的控制。2013年，國家能源局也針對各地區具體情況下達光伏發電的配額，要求各省備案，按規劃建設，這意味著在國家部委層面對光伏補貼的規模是算過賬的，并不是無限度地投入。

補貼基金暫時夠用

如果國家的光伏政策按照上述征求意見稿的措施執行，則需要考慮目前的可再生能源補貼是否能覆蓋這一發展模式所需的補貼金額。

目前，中國可再生能源補貼主要來自于可再生能源發展基金。該基金將自2006年設立的可再生能源發展專項資金和可再生能源電價附加合并，目前的補貼重點在于發電項目的上網電價補貼，中科院《能源經濟學理論與政策研究評述》一書中的數據顯示，該項補貼幾乎占到補貼總額的90%。

自基金設立以來，風力發電就是其最大的受益對象。由于2013年以前，中國光伏發電規模還非常小，可再生能源補貼主要流向風力發電，上述中科院數據也顯示，風力發電企業獲得的價格補貼資金占到發電項目補貼資金的80%左右。

在國家全面啟動支持光伏發電發展的政策之前，可再生能源發展基金已出現較大缺口。財政部公布數據顯示，2009年全國可再生能源電價附加補貼缺口為13億，2010年缺口20億，到2011年缺口已達100多億，2012年更是達到驚人的200億元。而這些缺口還是在光伏發電規劃尚未啟動之前產生的。

2013年，可再生能源電價附加標準第四次上調。2006年，該項電價附加的征收標準最初為1厘/千瓦時，2007年第一次調整為2厘/千瓦時，2009年11月起調至4厘/千瓦時，2011年翻倍上調至8厘/千瓦時。

2013年，為了填補巨額資金缺口，可再生能源電價附加征收標準再次翻番上漲，達到了1.5分/千瓦時。根據國家發改委可再生能源研究所可再生能源發展中心研究員時璟麗介紹，2006年至2012年，國家發改委和財政部共發放10期補貼(后2期通過可再生能源發展基金發放)，累計補貼資金573億元。

2013年9月份開始，該基金盤子擴大，逐漸開始對此前的補貼缺口進行填補。根據財政部《2013年全國政府性基金收入決算表》，全年可再生能源發展基金決算數達297.98億元，目前已經基本上能把2012年一整年的補貼缺口補齊，但由于早年資金缺口過大，2011年仍有8個月左右的資金尚未補到位。

早期拖欠的發電企業補貼，導致了發電企業資金流轉不暢、財務成本增加，連累產業鏈出現發電企業、設備企業、零部件企業間的三角債現象。金風科技董事長武鋼、明陽風電董事長張傳衛等人大代表都曾在兩會上反映過這個問題。

時璟麗認為，很多企業反映補貼的拖欠情況跟整個補貼機制的流程設置有關。可再生能源發電項目要獲取補貼首先要經過項目目錄的核準，這個流程所需的時間有點長。直到2014年6月份前，2013年1月至8月并網的項目已經上報，但還沒完成審批。這也意味著2013年1月以后并網的項目最起碼在本季度內都不會拿到補貼。

補貼資金的申報、審核、撥付由財政部會同國家發改委、國家能源局三家審批，由財政部預撥，再由中央財政撥付至地方財政，最后或直接發放至發電企業，或由電網企業代付。

發改委可再生能源研究所可再生能源發展中心對目前整個可再生能源發展基金盤子做過測算，經過2013年的擴容，該基金可以支撐可再生能源在“十二五”期間的發展規模。

時璟麗認為，國家的光伏發展規劃盤子確實比較大，但行業本身基數較小，到2013年年底，裝機容量還不到2千萬千瓦，其中還有部分是金太陽工程的裝機份額。這一兩年間，即使光伏發電能得到較好的發展，整體的體量還是比風力發電小很多，利用小時數也比不上風力發電，起碼在2014、2015年內，可再生能源發展基金足夠支撐光伏的發展規模。

補貼制度去向不明

2015年以后會如何?除了發改委可再生能源研究所可再生能源發展中心，各發電企業對這個問題都有自己的測算。

華電集團政策與法律事務部主任陳宗法透露，華電集團已經開始就中國可再生能源補貼制度的持續性進行專題研究，初步結論與時璟麗的研究結果相仿，當前的可再生能源補貼制度在兩到三年內尚能正常運作，但三年之后該制度的走向并不明朗。

而華能新能源產業控股有限公司原總工程師王斯永則透露，從目前電量消費的增長情況來看，按1.5分錢的補貼標準，2020年可再生能源電價附加將征收1000多億元，而風電裝機容量保守估計達到2億千瓦，再加上光伏發電進入規模化發展，到2020年這項資金不一定能支撐得住。

根據中電聯的預測數據，2020年全社會用電量將達到66399億千瓦時，剝除居民用電和農業用電，可征收電量約為53611億千瓦時，即可再生能源電價附加基金將達到800億，相比可再生能源的發展規模，可能難以為繼。

上述電力企業財務部工作人員認為，當前國家的可再生能源補貼不會長久維持一個標準，由于可再生能源發電成本的下降，其相對傳統化石能源的競爭優勢正在慢慢體現，在這樣的前提下，“補貼標準不會一成不變。

比如，舊項目可能還是按照目前的4毛2來補貼，但新項目就應該根據可再生能源發電成本的實際情況進行補貼標準的調整。如果一種能源形式經過那么多年的補助，還不能提升其經濟性，那國家就應該放棄對其扶持”。

根據光伏業界資深人士的測算，目前光伏發電的度電成本為0.8元/千瓦時，是發電成本下降最快的可再生能源。時璟麗的研究結果表明，光伏發電2013年的實際發電成本與2011年相比，降幅約為30%。

在0.42元/千瓦時的補貼標準公布時，有不少業界人士認為這個標準偏低，但如果參照目前光伏發電成本水平來看，這是一個比較高的補貼標準。時璟麗認為，這個補貼標準是在全國基準投資水平的基礎上測算出來的，從設計的角度來看就是要保證絕大部分項目的盈利。而全國不同區域執行不同的電價水平，項目所在地不同造成的營收水平差距很大，有些項目在電價高的地區即使沒有0.42元的補貼都可以盈利。

“國家的補貼標準就是一個已知條件，企業應該自己計算得失，尋找合適的項目開發，從而保證自己的盈利。”時璟麗解釋說。

另一方面，近年來化石能源價格的下跌事實上導致了可再生能源補貼的下降。該財務部工作人員告訴記者，在某些地區，如廣東，燃煤脫硫標桿電價為0.52元，風電上網電價為0.61元，補貼僅為兩者差額，即九分錢，若今后化石能源價格繼續下跌，火電與風電價格逐漸逼近，這項補貼事實上就趨向消失了。

財稅機制待理順

當前國家政策層面很重要的一個待完善環節是財稅政策的理順，讓業主和企業的工作能更便利些。國家發改委制定0.42元的補貼標準時，注明了這是含稅補貼，也就是說，企業拿到的是扣除稅收的部分，這跟其他電源的定價思路是一樣的。

但根據《國家稅務總局關于中央財政補貼增值稅有關問題的公告》，中央財政補貼是不用繳稅的。“如果發改委制定的補貼標準是含稅的，那么設計和計算的實際補貼應該是扣稅之后的約0.3元多，但現在又說不用繳稅，那企業到手的補貼不是比原本設計的要高不少嗎?這樣的激勵是否過度?是不是也增加了財政補貼的壓力?”

這是光伏業界感到困惑的問題。自從分布式光伏政策落地以來，圍繞著業主、電網企業、財稅部門的疑問從來沒有減少過。增值稅發票的開具又是另一個難題。電網企業跟所有電源的結算都是按含稅結算，開具增值稅發票，如果分布式項目的業主是企業，開增值稅發票基本不成問題。但個人分布式用戶不能開具增值稅發票，這將導致電網無法與之結算。

針對這個問題，6月3日，國家稅務總局發布《關于國家電網公司購買分布式光伏發電項目電力產品發票開具等有關問題的公告》，明確電網企業從分布式光伏發電項目發電戶處購買電力產品，可由電網企業開具普通發票。但含稅還是不含稅的問題仍然沒有厘清。另外，普通發票如何抵扣電網承擔的稅額，這類事關操作層面的技術細節還有待完善。

無論是從整體發展規劃層面、補貼機制設計層面還是實際操作層面，現行的光伏政策離完善可行仍有相當大的距離。按照目前這種為了完成規劃目標臨時調整政策的思路，是否符合發展光伏產業的初始目標仍有疑問。