全國政協委員賈康在2016年“兩會”上提交了《關于對我國煤炭間接液化項目所產煤基柴油實行階段性減免消費稅的提案》，建議對煤炭間接液化煤基油品實施消費稅減免優惠政策和相機規范調整機制。考慮到未來的3—5年國際低油價預期，建議對國內項目在投產后3—5年內生產的煤基油品免征消費稅（操作方式如考慮即征即退，雖原則上講結果相同，但過程中麻煩較多，建議不做為首選）。

以下為提案全文：

我國近年已投產或在建若干個煤炭間接液化項目，如2013年9月由國家發改委核準確定的國家級示范項目——400萬噸/年煤炭間接液化示范項目（以下簡稱煤制油項目）是我國迄今工業領域最大規模的單個項目，也是國家在寧東—榆林—鄂爾多斯“能源金三角”區的支柱項目，投資概算550億元人民幣，年轉化煤炭2046萬噸，年產合成油品405.2萬噸，預計在2016年9月份投料試車，2017年投產。

一、這類項目建設的意義

1．保障國家能源安全：煤炭清潔使用與能源結構戰略性應變能力建設

煤炭是我國的基礎能源和重要原料。從我國資源稟賦全面考察，是一個在可預見歷史時期內無法改變的“以煤為主”格局：石油天然氣的外向依存度已高達70%以上，在一次能源結構中，煤炭消費量依然占到了國內能源消費總量的66%。現階段煤電提供中國75%以上的電力，可以預計的很長一段時期內，水電、核電比重難以明顯提高。風電、光電等可再生能源雖在全力發展，但基數甚低，難撐大梁。煤炭對我國GDP的貢獻率超過15%。與此同時，煤炭開發、使用所帶來的比其他能源明顯為高的環境壓力，已成為我國經濟生活中“矛盾凸顯”的重要因素，霧霾所代表的環境危機因素是其突出表現。雖然未來煤炭產量增長潛力仍然較大，但加快煤炭的清潔化利用勢在必行。為保障我國能源長期安全供給，轉變煤炭的粗放式利用現狀，煤炭液化項目建設成為重要選擇。從全局、長遠統籌的戰略層面看，“煤制油”項目所示范的煤炭清潔利用，是國家能源安全的一個必然使命，這類項目是以煤為原料，通過氣化、凈化、油品合成及加工生成超低硫、低芳烴、高十六烷值，優于國五標準的車用與航空用、軍用油品。在項目生產過程中，通過先進的環保設施將廢氣、廢水、廢渣進行最大限度回收利用，達到“近零排放”，可實現煤炭的高效清潔利用。這對我國搶占后石油時代技術制高點具有重要意義，也是抵御能源風險壓力，保障國家能源安全的戰略技術儲備和應變、應急能力建設。不論國際油價如何變幻，我國方略是“在漲潮、退潮時都必須修堤”確保自身能源安全。必須以長遠戰略眼光和戰略耐心培育這種“養兵千日”的重要產能。

2．承擔重大裝備國產化任務

如神華寧煤集團公司煤制油項目作為國家重點示范項目，承擔著37項重大技術工業示范和裝備材料國產化任務，主要開展百萬噸級油品合成和加工技術、2200噸/天干煤粉加壓氣化技術和10萬標立方級大型空分成套技術及裝備國產化示范任務，目標是開發出煤制油成套大型工藝技術，突破工程化及大型裝備制造、成套設備集成技術難題，打破煤制油化工核心技術的國外壟斷，使國內技術、裝備及材料制造業達到國際先進水平。

3．促進區域經濟社會發展，服務全局戰略部署

如寧夏是我國五個少數民族自治區之一，已被國務院確定為我國內陸向西開放（特別是向穆斯林經濟體開放與合作）的經濟試驗區，同時也是我國的主要產煤區。經過多年努力，寧夏經濟社會發展取得長足進步，但仍低于全國平均水平。煤制油項目是寧夏的第一大項目，將充分利用寧夏“煤、水、土地”資源組合的區位優勢，轉化為經濟優勢，對加快發展方式轉變、優化產業結構、增強自我發展能力、促進就業、帶動西部少數民族地區經濟全面發展和社會穩定、貫徹“一帶一路”國家戰略，都具有十分重要的意義。

二、國內成品油價格形成分析及針對性政策支持的必要性

根據國家現行規定，對于煉油行業，無論國際原油價格如何波動，其成品油售價都隨著原油價格的波動同向調整，并能保證適當利潤。而煤制油項目的高固定成本及原（燃）料煤與國際原油價格沒有聯動性，按目前國際原油價格低位運行狀況測算，將出現巨額虧損。如以國際原油價格40美元/桶時國內成品油“地板價”測算，每噸油品虧損1644.48元。

所以，煤基與油基兩類油品的價格形成機制是完全不同的，與其應各自合理匹配稅收機制設計。但在相關的消費稅等稅種形成環節，當年方案設計中并未考慮煤基油品的情況。現今人們如僅從直觀的成本-效益分析數據判斷，必將否定煤制油項目的可行性，但國家的煤制油項目立項依據，卻在于超越直接成本-效益分析的國民經濟可持續性綜合績效和事關全局、長遠的能源安全戰略考量。既然下決心發展煤制油項目示范，針對性的政策支持便成為必要，如何優化設計可行的政策支持方案也就成為發展煤制油的關鍵，其中包括迫切需要對作為固定成本構成因素的稅收負擔，作出必要的“問題導向”下針對性的政策優惠支持。

三、關于政策支持的建議

煤制油產業作為煤炭清潔高效利用的轉型升級和匹配國家能源安全戰略的新興產業，其生產的高品質油品是國家能源結構多元化的必要選項（占國內油品用量的5%左右），符合國家能源產業政策。而400萬噸/年煤炭間接液化示范項目等，又肩負著形成煤制油的戰略性技術儲備和重大技術裝備國產化的示范重任，且正處于產業化初期階段，項目投入大、風險高，有必要對項目給予財稅政策支持，以利示范項目順利實施。

因此特提出建議，對煤炭間接液化煤基油品實施消費稅減免優惠政策和相機規范調整機制。

國內目前對生物柴油已給予消費稅免稅政策，同樣作為替代能源的煤制油示范項目，應比照生物柴油項目享受消費稅優惠政策。考慮到未來的3—5年國際低油價預期，建議對國內項目在投產后3—5年內生產的煤基油品免征消費稅（操作方式如考慮即征即退，雖原則上講結果相同，但過程中麻煩較多，建議不做為首選）。項目投產3—5年后，可按照《石油價格管理辦法(試行)》第七條對煉油企業利潤率的確定方法，視具體情況酌情對煤基油品實行差異化消費稅稅率，調節煤基油品利潤率。可比照國家對中石油、中石化的調節框架和操作經驗，當國際市場原油價格低于每桶40美元時免征煤基油品消費稅；當國際市場原油價格高于每桶40美元低于每桶80美元時，對煤基油品消費稅適用減半征收；當原油價格高于每桶80美元、低于每桶130美元時，適用當前消費稅稅率；當原油價格高于每桶130美元時，可對煤基油品在當前消費稅稅率基礎上適當加征。